降低关税意味着什么？

文·杨圣明 胡泳

杨圣明，男，山东金乡县人，1939年生，1966年研究生毕业于中国科学院哲学社会科学部经济研究所，现任中国社会科学院财贸经济研究所所长。其主要研究成果有：《当代中国经济》(1987年)、《中国式消费模式选择》(1989年)等。

4月1日始，我国大幅度降低4000余种税目的进口商品关税，关税总水平由过去的35.9%降至23%，降幅在30%以上。同时取消176项进口许可证，取消关税的部分优惠，而出口退税率也分别降至3%、6%和9%。这些措施实行已近两月，对市场有什么影响？

现在看来，降低关税总体上对市场的冲击不大。这是因为此次关税调整只是结构性调整，即不是所有的进口产品关税都降低30%，而是有的降有的不降，有的降幅超过30%，有的不到30%。其调整原则也是根据现代关税理论和国际惯例，对原材料和高新技术产品的降幅较大，而消费品特别是奢侈消费品基本不作调整或调整有限。我国过去实行的高关税是名义关税，未发挥多大作用。我国虽然一直背高关税的名声，而实际上“税率高、减免多、税基小”才是我国关税状况的实情。

尽管如此，此次调整关税仍被认为是今年我国经济生活中的一件大事。

实际上，我国自1992年以来连年降低关税。1992年以前，我国关税的平均水平为47.2%，而今年4月份则降到23%，可见这几年的降税幅度是相当之大。即使这样，与其他国家相比，我国的关税水平仍然偏高。发达国家的平均关税仅为5%，而发展中国家平均在13—14%左右。我们的目标是用3—5年尽快达到发展中国家的这一平均水平，也就是还要再降10个百分点。不过，这次大幅度下调，仍可以说是我国在加入世界贸易一体化进程中迈出的非常大的一步。

为什么90年代以来，我国多次对关税政策进行调整？是为了哪些形势的需要？

在计划经济时代，关税必须服从当时的计划任务，当进出口贸易的数量由计划确定的时候，关税即便有也形同虚设，起不到调节进出口贸易数量和结构的作用，因此实际上关税没有调节功能。70年代我国干脆取消关税，进出口贸易直接由计划控制。改革开放后，我国逐步改革了进出口贸易管理体制，出口贸易已基本放开经营，进口贸易虽然还有一些许可证品种和数量限制，但也已压缩至最小范围。根据1995年11月亚太经济合作组织大阪会议我国领导人讲话精神，今后我国还要继续减少进口贸易的数量限制。由此，必然要求关税发挥经济杠杆的调节作用。从理论上说，关税如同利息、汇率的杠杆作用一样，能使货物、资本的价格发生变动，从而调节供求。由于关税具有这种调节进出口贸易数量与结构的功能，它还能够使国内价格和产业发展受到影响，从而服务于产业政策目标和国民经济宏观调控目标。

同时，如大家所共知，二次大战后世界经济一体化已成为一个明显事实。这其中出现了一个引人注目的新现象，即在世界经济中，国际经济协调力度日益加强，参与区域集团和世界经济一体化的各个国家，为实现协调的共同目标，必须各自让渡一部分主权，关税谈判就是这种让渡的最典型表现。欧洲经济共同体、北美自由贸易区、亚太经济合作组织、关贸总协定谈判，这一系列事实表明，当代关税已日益成为各主权国家相互让渡一部分国家主权的产物。我国关税制度和政策的制订，已明显受到世界经济一体化和国际规范的约束。在此情况下，关税已不能单纯看作国家主权的体现。

您主要谈了新时期我国关税体制和政策正在变革的情况，也涉及到关税的经济职能面临转换和重置的问题，但应该说，许多人对此的认识并不清楚。例如，有一种观点认为关税的属性与国内税相同，关税的基本职能是组织税收，这正确吗？

我个人认为，长期以来对当代关税的理论认识滞后于改革开放新形势的现象是很普遍的，许多观点还停留在计划经济和封闭经济的旧的认识基础上。如上面所提到的那种观点，至少在发达国家已经过时，在一部分发展中国家也已得不到实践的支持。还有一种观点，以为关税的主要职能是调节进出口贸易和保护国内产业。这些职能在发达国家已经弱化，在一部分发展中国家，其实施办法也发生很大变化。相反，无论在发达国家还是发展中国家，关税作为调节国际经济关系手段的作用都在加强。

各国经济史表明，关税的职能不是一成不变的，它随着一国社会经济条件及外部环境的变化而变化。欧美各国在1870年以前，关税的职能以突出财政收入为主。英国直至1902年，其关税收入仍占其税收总额的47.4%。从1870年至1945年，欧美普遍实行高关税的国内产业保护政策，关税的经济职能以突出保护国内产业为主。二次大战以后，各国开始进行关税减让谈判。为了促进世界贸易和生产国际化的发展，关税减让成为世界潮流，特别是经过关贸总协定的8轮关税减让谈判，各国关税税率普遍大幅度降低，关税的财政功能和产业保护功能明显弱化。在发达国家中，调节对外经贸关系日益成为关税的主要职能；在发展中国家，用关税调节进出口贸易结构，对国内产业实行有效保护，既适应了当代世界经济一体化和降低关税的发展潮流，又兼顾了本国经济发展的特殊需要。

既然如此，降低关税是否会减少国家关税收入，进而影响财政收入？

实际上，关税税率过高，并不利于关税收入的增加。因为从我国进口商品结构来看，作为关税税源的主要商品，都不是国内不能征税或不能满足供应的必需品，因而这些商品具有很大的供给弹性，加上国内产品的替代效应，税率过高很容易抑制进口量，从而消灭税源，减少税收。根据我国目前的关税水平，应当降低关税税率，从而促进进口以扩大税基，才能保证关税收入增加。当前影响关税收入的主要矛盾是税基太窄。税基窄又是由两方面原因造成，一方面是过去制订的关税减免措施过多过滥；另一方面是进料来料加工贸易增长过快，其中有不少形成事实上的偷漏税。今后应清理减免税优惠，逐步对三资企业实行国民待遇，减少过时的“超国民待遇”。

这次与大规模降低关税同时实施的，还有清理三资企业减免税，意在逐步取消包括外商投资、技术改造、各类特区及经济开发区过多的不平等税收减免规定，建立统一、规范、公平、合理的进口税收政策，这与您所谈的思路是一致的吧？

改革开放18年来，我国制订了大量减免关税的优惠政策，对促进开放产生了积极的效果，但这种方式也有一些负面影响。这就是：尽管大量减免关税，但我国名义上仍戴着高关税率的帽子，徒有高关税率的虚名，而没有高关税收入的实惠；大量减免关税，使关税制度随意性太大，刺激了各种优惠措施竞相出台，效果并不好；大量减免关税的结果，使关税政策更加复杂化，内行人说不清，外行人搞不懂，政策透明度愈来愈低。

在转向市场经济体制以后，要求关税具有法律的合理性和严肃性，起到经济杠杆的调节作用。所谓合理性，就是在不断扩大开放中，全面降低我国关税率总水平，使之逐步达到发展中国家平均水平。然而，在全面降低关税的同时，还要清理各项减免关税的优惠措施，停止其中过多过滥的不合理规定，使我国关税制度朝低税率、宽税基的方向转变。所谓严肃性，就是确立税则、税目的法律地位，使税制具有法律的尊严，不能随意更改。税目和税率要力求合理、科学、尽可能服务于我国国民经济宏观政策目标，一旦制订颁布，就不能随意用各项临时政策措施去更改和修正它，特别是今后不能轻易制订与现行税制、税率相抵触的减免关税的优惠政策来实际变更税制。这样才能保证我国关税政策的稳定度和透明度。

还有一个大家都关心的问题，就是关税下调对民族工业的冲击问题。

在大幅度降低关税的新形势下，如何合理发挥关税保护国内产业的功能，这里首先要有一个观念转变。无疑，我国作为一个发展中国家，对于一些具有发展前途的幼稚产业在一定时期内是要给予保护的，同时对其他产业也要有所保护。但应该进行有效保护。

现代关税理论把保护分为名义保护和有效保护两种方式。名义保护是对所有进口产品均实行高关税，也就是关税壁垒。而有效保护则对进口产品区别对待，根据其不同用途征收不同关税。大致有以下几个原则：1.对消费品、奢侈品(如化妆品、高级轿车等)实行高关税。2.对原材料(如铁矿砂、化肥等)、高新技术产品和新产品等实行低关税或不征关税。3.对一般机械，如用于生产的汽车、飞机等采取中等关税。在我国，这类产品中有的关税也是非常低的，如波音飞机，因为这些产品国内生产不了，又特别急需。世界各国的贸易实践证明，名义保护的效果不好，它只能保护落后，从长远看并不利于本国工业的发展。相反，有效保护倒能够促使本国企业提高产品质量和参与国际竞争。因为进口关税低了，企业不仅生产成本降低，而且使用新材料、新技术的机会也多了，竞争能力自然增强。从长远看，有效保护对政府的财政也是利大于弊。

有效保护理论认为，由于进口物品分为制成品和投入品，对它们的征税税率与方式不同，其保护效果也是不同的。有效保护率就是用来说明加工制成品的生产所获得的保护程度。有时，降低生产投入品的关税，全面衡量倒是增强了对国内生产者的保护。一般来讲，面向国际市场的出口工业，不仅无法从一般保护性关税上获得任何好处，而且还会因对它们所使用的投入品征税过高而受到损害。制成品所受到的有效保护往往要远大于名义保护。例如1962年美国纺织品的名义税率是24.1%，而有效保护率达到50.6%，英国分别为20.7%和42.2%，日本分别为19.7%和48.8%。半制成品，例如钢锭和其他初级钢制品的名义税率和有效保护率，在美国为10.6%和106.7%；在英国的11.1%和98.9%；在日本为13.0%和58.9%。

有效保护，意味着通过合理设置关税结构，从优化产业结构来实现关税对本国产业的保护。近一二十年来世界各国陆续放弃以关税壁垒为标志的名义保护，转而采取有效保护的方式，这种作法值得我国借鉴。 经济关税