世界银行在中国扮演什么角色

文·胡舒立 方向明今年5月，世界银行的一份绿皮书递交给中国政府，这份机密文件对中国的养老保险提出了一揽子改革战略。据负责此课题的世行经济官员赵晓松透露，这份报告提醒中国政府，中国的老龄化问题来势迅猛，目前还是改革养老保险体制的黄金时机，一旦错过，良机不再。

起先，世行曾试图对中国的社会保障体系做一份整体改革计划，但因工程庞杂浩繁，故改为单项突进，养老保险体制改革方案便是在这一背景下出笼。

据世行测算，目前中国城市社会结构里，退休人员尚不足10%，但到2050年将达到40，即一个在岗职工养活一个退休职工。如果按现在的体制运转下去，到那时整个社会将不堪重负。

当前，中国的养老保险体制改革有两套方案，分别出自体改委和劳动部之手，各省市则按现实需要任意选择。国务院曾要求在3年之内将两个方案统一，否则无法解决劳动力流动问题。因为人们从一地流动到另一地，两地养老保险体制不一，便很难衔接并轨。除此之外，中国目前的养老保险体制改革还存在一系列问题。首先是牵头的部门太多，诸如劳动部、人事部、民政部、财政部、计委和体改委等，政出多门使改革操作上五花八门，难以步调一致。其次，在社会养老资金的统筹上进展不尽人意，缺乏具体测算，资金来源不足，基金管理尚无严格保证。但最关键的问题是，养老保险将采取什么模式。

在当今世界各国，养老保险体制可分为两大类：一是现收现付制，即政府每年筹划一笔资金用于当年的养老金支付；另一是建立养老基金制，即政府首先统筹一笔基金，再靠这笔基金本身的运营支付历年的养老金。

对于养老保险模式的选择，世行课题组提供了世界各国经验。在此基础上提出了自己的建议，世行的这份报告认为，中国应建立一个基金制。

怎样实行转制？是一夜之间还是循序渐进，是全基金制还是半基金制，世行对各种可能均作出测算。最终，报告指出，机制转化的最大难点于“后帐”与“前帐”之间的巨大资金缺口。

具体地说，假设1997年实行全面转制，人们以后每年按一定数额筹集养老基金，但已经退休的和即将退休的职工以前并未缴纳，这笔资金缺口由谁来填补？据世行测算，按1994年价格，资金缺口大致在19000亿元。

对此，报告中设计的解决途径是，企业在现有资产中兑现一部分，企业重组时专门拿出一部分，企业破产后留下一部分，由这几部分凑齐这块资金。

中国有个古老的传统，前人栽树，后人乘凉。但世行关于养老保险的改革方案却逆传统而行，简而言之是让今人花子孙的钱。

关于世行的这份报告，国家计委社会司正准备召集各部门专题研讨，这早已成为一个惯例：世行报告不可能强加给中国政府，但中国绝不忽视世行报告。邓小平说：“我们需要世界银行帮我们赶上去。”

在大多数中国人心目中，世界银行有点像慈善机构。的确，世行给中国的许多贫困地区和短缺项目，以大量资金支持，其形象很像扶危济困的大财主。

1980年4月，世行前任行长麦克纳马拉率团访华，邓小平在接见他时说：“我们很穷，我们同世界失去了联系，我们需要世界银行帮我们赶上去。”邓小平还告诉世行官员，中国会逐步放开经济，到2000年使经济翻两番，尽管世行的支持不是绝对不可少的，但可以帮助我们更快更好地达到目标。

一个月后，世行董事会正式批准中国恢复在世行的席位。第二年7月，世行董事会通过第一个援华项目，以2亿美元的贷款支持25所中国大学更新设备，并为中国学生出国深造提供奖学金。

从此以后，世行在中国的贷款业务逐年扩大，几乎涉及所有的经济部门，约有75%的贷款集中在基础设施和农业领域，社会项目及环保项目也逐年增加。历时15年，世界银行成为中国引进外资的最主要渠道，中国也成为世界银行的最大借款国。

严格地说，世行在中国的第一笔投入，不是援助大学设备更新项目，而是派团对中国经济进行广泛研究，在1980年秋天，世行组织32位经济学家参加了此次考察，作出一份厚达千页，分几册出版的《中国：社会主义经济的发展》的报告，内容涉及中国经济的方方面面，为中国进一步改革开放提供了宝贵建议。这份报告奠定了世行在华的特殊地位—1949以后，对中国经济深入研究的第一个中国以外的机构。3年之后，世行于1984年又出版了一份类似的报告，题《中国：长期发展的问题与方案》，以宏观政策和机构改革为重点，为宏观决策部门制定长期发展计划提供参考依据。这份报告也是中国与世行“经济与部门专题调研”机构(ESW)合作的开始。从此，世行每一两年就编制一份国家经济报告。

除此之外，世行在华还举办了14个经济方面的国际会议，以及几十个研讨会和圆桌会议，并且多次资助中国团组去国外考察。从1985年至1994年，世行与我国先后制定过7个经济调研计划及100个课题。任何一个国外机构从未像世行这样，对中国改革涉入之深，出力之大。

财政部主管世界银行司的副部长金人庆如此评价：“中国与世行的合作，正在进入一个更加成熟的阶段，双方合作关系已超出简单的资金借贷关系，发展到一个更高的层次。中国改革和发展的需要，给双方合作赋予更深刻的内涵。”在中国的改革进程中，我们缺乏资金、见识和国际经验，而具备这些条件的世界银行正好弥补中国所需。世行利用其贷款和经验，积极支持中国的企业改革、金融和财税改革，广泛而深入地参与我国向市场经济的转轨。

世行投身中国改革不乏成功范例，给人以独特启示的是推动中国住房改革。我国房改自1980年起步至今，颇多周折与反复，起初以“提租补贴”为突破口，试图用提高租金至商品价格，推动全面售房，但在提租后进行补贴的问题上，因财力不足而搁浅。继而，又大规模推动售房，因房价难以确定，高不成低不就，又受挫折。前两年，房改以“小步提租不补贴”的思路再次启动，目前虽全面铺开但进展迟缓。

中国房改遇到的最大障碍在于工资与房价的矛盾，国内职工普遍为低薪制，工资中虽包括住房含量，但比例不高。职工难以承受大幅度提高房租，更买不起住房，而采取补贴政策又使中国财政无力负担。中国房改因此只能以“小步提租”而缓进，期望伴随职工工资逐步增长而达到住房商品化。但实践表明，中国房改历经15年，其进展并未逐渐接近终极目标。相反，大量新竣工住房因职工无力购买，只能按福利方式分配给职工，新建住房重新流入旧体制。与此同时，房价及维修成本伴随物价上升而水涨船高，职工更是望楼兴叹。据国务院房改办最新测算：中国的房改成本，已从1988年的300亿元增至1995年的910亿元。

欲使徘徊十字路口的中国房改走上通途，世行拿出的方案是：筹集一笔巨资，先给一部分职工大幅度提高工资，让职工购买住房，待这笔资金收回再投给另一部分职工。如此循环滚动，分批实施，最终导致全局性的根本改革。

为使这一方案实施，世行贷给中国有关部门3亿多美元，加上中国的配套资金，在北京等4个城市开始试点。1994年，世行与中国签订了“企业住房改革项目”的《贷款协议》。但因种种原因，此项贷款至今未达到明显的循环滚动效果。

分析比较世行支持中国改革的各个项目，其帮助中国企业改革项目不尽人意。世行中国局局长尼古拉•霍普承认，起初，我们贷给政府许多钱，用于单一的短缺工业领域。后来我们意识到，把大量的钱贷给非竞争环境中的国有企业是不妥的。所以我们改变做法，把工业贷款当成促进中国国有企业改革的手段。工作的重心是帮助当地政府推动国有企业转型。但在较早期的操作中，我们期望在一个城市的水平上全面推进企业改革，没有达到预期目的原因很多，最突出的问题是不知道如何处理多余职工。

霍普还说，世行要取决于中国政府的模式选择，中国需要具有普遍适应的模式，使那些没有竞争力的企业能够有实质性的转型。要拿出办法，就得解决旧体制遗留的几个赘瘤，企业冗员过多得设法裁员，企业负债过重得设法还债或减轻债务。我们不能资助所有的事情，但如果政府已经有了对于企业冗员的安排计划，比如说再培训计划，我们可以提供基金。政府为改进银行的财务状况，或是使企业能有较好的财务结构，我们也能做相应的努力。当然，就像过去一样，我们还要尽可能增加一些新的投资，帮助企业提高效率、更新技术和提高产品质量，以更好地适应市场需求。

无可否认，世行所研究课题基本是中国改革的尖端项目，前瞻性与超前性并存。中国的金融体制改革目前是海内外关注焦点，于是世行对中国资本市场的分析报告应运而生。据霍普透露，世行正帮助中国几家大银行转变为商业银行，帮助人民银行改进金融监管，以更弹性方式决定利率，进一步开放外资银行业务。对于中国的股票市场，需要更加明确的信息，让人们知道企业真正的财务状况，否则股市总是投机性极强的市场，投资者主要是赌博而非有理性的长期投资。当然还要健全法律体系，比如使少数股民的代表参加董事会，等等。

回首15年，中国与世行的合作走向成熟。世行对中国的贡献有目共睹，同时在中国的成功也为世行积累了丰富经验。在新的历史条件下，世行面临着新的挑战，当今发展中国家存在着共同的难题，但各国因政治经济文化的背景不同，发展也很不平衡，世行必须适应复杂多变的情况。世行在中国的实践为其根据成员国的实际国情而制定业务战略，树立了成功典范。

世界上从来没有固定的发展模式，中国改革给予世行以天赐良机，而世行在政治上的中立以及强的资金，导致双方共同创下一个奇迹：世界上实力最强的金融机构与世界头号人口大国的合作，如长城般绵长而稳固。

国家外汇管理局最新数据表明，截至1995年底，我国外债余额高达1065.9亿美元，这个规模是否偏大？

按照国际口径测算，1995年我国外债偿债率为7.3%，这个还债包袱是否过重？

在我国外债结构中，政府部门债务占29.2%，金融机构债务占42.6%，这表明由政府担保的主权债务高达71.8%。而国内企业债务和外商投资企业债务仅占28.2%，如此结构会给中国带来什么风险？

最近，世界银行与财政部在京召开一次严格限制范围的研讨会，课题非常尖端——发展非主权债务。

基于对中国外债的关注，以及世行在中国外债中的举足轻重的地位，记者走访了世行高级官员尼古拉•霍普，他曾致力外债研究长达10余年。尼古拉斯•霍普，两年前出任世行中国与蒙古局局长，是当今世行与中国关系最密切的金融家之一。

霍普是澳大利亚人。他早年学数学出身，后来在英国牛津大学改修经济学，又取得美国普林斯顿大学的经济学博士学位。霍普曾在世行中心经济部门干过十年，担任过经济规划局的外债处长。此后，他转入操作部门，担任工业发展金融处处长、能源处处长，还担任过世行驻印尼首席代表。到现在，霍普的“东亚资历”已近十年。

在一个阳光和煦的日子，世行的小会客室里，笔者好奇地问霍普，为什么近20年来总是在世行，没想过有了好资历就“跳槽”，去多挣些钱？他很真诚地说，因为这里的工作“极其有趣且很有价值”，没有一天感到枯燥，每天都可以做有意思的事情，每天早上都想去上班。他还说，世行的职员们都觉得，能为某个成员国工作并亲眼看到那里发生巨变是最骄傲的事情，比如中国或是印尼，泰国或是马来西亚。“这又激励你继续在世行干下去！”说到此，他显出兴奋。

霍普热诚坦率，彬彬有礼。他的英文中澳大利亚口音不重，却保留着英国文化中那种用词讲究的习惯。自从当上中国局局长，来华出差已成他工作中的常项，这次来照样是出奇的忙。

对于中国外债高达1065亿美元，霍普并不感到有何危险。他说，中国现在的外债偿债率为10%以下，远低于国际公认的20%的警戒线。中国外债处于这样的情形是很舒服的，用不着有什么担忧。不过，中国正走向更大的自由化和更高的货币可兑换度，必将经历大量资本流动，政府需要知道有关负债的更多信息，以掌握还债的外汇需求量，适当控制外债规模，对于调整外债结构也应引起重视。中国外债结构中最突出的问题是“主权债务过大”，霍普在谈到中国如何发展非主权债务时说，多数债权人把钱借给中国，他们都认为拥有主权担保，如要得不到预期的还款，他们会找中国政府要钱。如果政府说与我无关，那么中国所有的借款人在国际市场就很困难了。中国现在要对“哪些债务有主权风险”予以明确，让借款人以非主权债的方式借钱，这对推进企业改革有重要意义。因为企业要想直接进入国际市场借债，就必须有更标准的会计制度，更具透明度，具备符合国际惯例的财务结构、公司结构以及信誉度，所以允许企业进入国际资本市场本身就鼓励企业求得更好发展。

中国以前不愿发展非主权债务，是担心借债成本过高，因此便过度发展主权债务以降低融资成本。霍普认为，这样做法会给企业一个错误信号。他说，非主权债成本过高，是因为贷款人认为政府控制外汇兑换，贷款风险偏高。除去汇率风险，非主权债还有项目本身能否获得足够支持的问题，所以又有项目风险的费用。在当前，如果政府为降低非主权债的成本，把担保扩大到非政府债务之中，那么就应当收费。政府要告诉借款人，可以给你担保，但要收1.5个百分点的费用。比如一个企业借外债期望只付2个百分点的利息，但人家不接受，政府就可出面替企业担保，不过要收1.5个百分点的费用，这样就让企业明白，在国际资本市场融资的真正成本，而不仅仅是2%的利息。

我们把霍普的观点串联起来，便可得出世行对中国外债的总体评价：中国的外债在总量上是适度的，但债务结构上突出的问题是主权债务过大，解决的办法是让国内企业直接进入国际资本市场融资，尽管目前企业直接融资成本偏高，可企业只有通过这种方式建立起独立的资信，才能长久地降低融资成本。

中国在加入世行时，世行曾许诺给予中国50年优惠贷款。最近，世行突然宣布取消对华优惠贷款。为此，记者采访霍普：世行打算取消对华优惠贷款是否属实

霍普：我们向中国贷款有两个窗口，一个是国际复兴开发银行，以市场条件向发展中国家放贷。我们从国际市场上借钱，然后以借款价格加上世行的费用为利息，再贷款给发展中国家，多数国家觉得这比直接到国际市场借钱要便宜。另一个窗口是国际开发协会(IDA)，从IDA借钱极为优惠，没有利率，只有手续费。中国加入世行后开始获得这种优惠贷款，后来成为IDA的大借主。但近几年里，IDA的捐款国觉得，中国发展得很好，是个信用很高的国家，可以从国际资本市场借到钱，不必再从世行获得特别优惠贷款，这样可以省出部分钱给那些无力按市场条件借款的国家。

记者：世行当初表示将中国视同印度，为何印度还在接受优惠贷款，而中国即将告别？

霍普：因为中国干的比印度好。也可以说，中国政府使用资金情况很好。我想中国可能也意识到，在某些方面，印度比中国面临的问题更严峻。

记者：在提前中止对华优惠贷款的问题上，世行有些大股东是否起了作用？

霍普：可能是吧。提出这个问题，我无法给予圆满回答。我只能说这些都不是我做出的决定。我们不负责IDA谈判，几个高层的同事担此重责，而IDA 捐款人怎么看，完全是他们自己的事情，他们出的钱，放款条件也由他们决定。我只是以尽可能对中国有利的姿态来面对其结果。

记者：中国政府对此的态度如何，你个人的明确态度是什么？

霍普：现在中国政府已经表示同意，并希望在第11轮优惠贷款期内继续充当受款人，然后在2000年前后从优惠贷款“毕业”。在第9轮软贷款中，中国政府拿到29亿美元。第10轮到今年6月结束，中国拿到19亿美元。我希望IDA捐款国能在第11轮贷款中，继续支持中国，给予9到10亿美元的优惠贷款。如果这样，世行就能够在三年中每年给中国3亿美元优惠贷款，我们倾向于把这笔钱用于教育、健康和扶贫。世行为何不宠中国私企？

世行主要支持私营企业的国际金融公司(IFC)，自1992年在京设办事处以来，历时3年却作为平平。霍普说，我在IFC的同事总在设法把钱给真正的私营企业，他们愿意支持非国有成分超过50%的企业，也就是真正意义的私营企业。但他们时常感到非常为难，要对政府进行说服。

尽管中国的私营企业很需要资金支持，而且使用资金往往更有效率。但霍普说，中国许多私企的规模都小于IFC适宜融资对象。我们知道有些私企效益很好，还有些私企如果能获得足够的资金，会干得更好。然而，它们得不到我们的钱，那是我们的运行方式决定的，我们是政府拥有的并进行政府间融资的机构，

所以不适宜帮助小企业起步。

不过，世行并未对中国私企关闭大门。霍普说，IFC正在千方百计做些事，比如尝试在商业银行建立风险资本基金，使那些私企可以获得信用贷款。在某些贷款计划中，我们还规定可以贷给真正的非国有企业。在华盛顿世行总部，有个副行长直接统领的班子，探讨用更有想象力和创造性的办法，来帮助私企发展。而世行致力的最终目标是，努力进行金融体制方面的改革，使那些私人投资者能从商业银行获得贷款，并能在较好的经济环境中进行投资。

世界银行的历史功过

检讨世界银行50年来的业绩，国际上存在巨大分歧。有人一味喝彩，有人一味指责，两边倒的评价将世行涂抹成一个毁誉参半的形象。

在世行对全世界的援助中，对部分拉美国家及非洲国家的援助是失败的。50年来，拉美国家的外债高达4300亿美元；撒哈拉以南贫穷的非洲国家的人均国民收入，90年代初比70年代更低。

据联合国的报道，全世界有47个接受外援很多的贫穷国家，近年来经济并未成长，而且人均国民收入有继续下降的趋势。这些国家的贫穷固然不能全部归罪于世界银行的援助不当，其本身经济政策失误和人民知识水准太低等，才是贫穷的主要原因。然而，世行提供援助的方式不当，未能阻止贪污的执政者假经济开发之名将资金中饱私囊，未能发挥经济援助的作用，也是毋庸讳言的。

不过，一般而言，世行对世界其他国家经济发展还是有相当多的贡献。

在欧洲，世行的贷款主要用在战后工业的复兴。例如：奥地利在1954年至1962年之间总共获得世行贷款1.06亿美元，该项贷款主要是用来振兴机械、钢铁和纺织工业及用在电力开发方面。1992年奥地利人均国民收入已高达2.2万美元，是世界上最富庶的国家之一。其他国家，如法国、比利时接受世行的援助情形类似。

在澳洲，世行从1954年开始至1962年为止，先后向澳大利亚提供贷款共达4.17亿美元，协助该国发展水力发电及灌溉等事业。

世行向拉丁美洲国家提供的援助，如从1948年开始向智利提供贷款，帮助该国进口主要设备、供应原料以及服务，以发展该国的水电、水泥、铜和石油工业及农业等。智利从1960年起也接受国际开发协会提供的贷款。1948年至1993年曾先后获得世行贷款32亿美元。智利人均国民收入逐年增加，至1995年已达2730美元。

世行向亚洲提供的贷款最多，例如日本从1953年到1966年先后获得世行贷款共计8.57亿美元。日本在二战后工业损失严重，民生凋敝，世行贷款主要用于基本建设方面，如恢复电力供应及交通运输等，同时也协助私有企业的重建，如钢铁业等。目前日本的人均国民收入已高达2.8万美元，高居世界第三。世行的援助对新加坡的经济发展也有很大的贡献。新加坡国土面积甚小，仅有616平方公里，人口仅200多万，然而它却是亚洲最富庶的四小龙之一。新加坡在战后人民生活贫苦，失业严重，但是它的经济政策很健全，竭力提升工业科技，提高劳工技术，建立国际金融中心，鼓励外国投资，目前已成为国际上的发达国家之一。世行由1963年开始至1975年先后提供贷款1.8亿美元，协助该国进行基本建设，改善水电供应、通讯和港湾设备等，目前该国人均国民收入已达2万美元以上。

以上说明世行对各受援国提供援助促进了它们经济的发展，然而上述各国的经济发展主要是由于自身的经济政策及努力所致，世行的贡献实际上是一种推波助澜的作用。世行与中国的关系

1980年4月，邓小平在北京会见世行行长麦克纳马拉，一个月后中国在该行的合法席位得到恢复。

1981年起中国开始借用该行资金，世界银行对中国的贷款从开始时的2.6亿美元，增加到1993年2月底的154.4亿美元。中国已实际利用世行贷款约79.3亿美元，占已生效项目贷款承诺额的73%；协议利用世行贷款项目124个，贷款总额54.4亿美元。

1992年10月，世界银行的附属机构国际金融公司在北京开设了中国常设代表处。

1993年4月，普雷斯顿行长来中国访问。江泽民会见世行行长。

1995年9月20日，李鹏在钓鱼台国宾馆会见世行行长詹姆斯•沃尔芬森。

9月21日，中国国务委员陈俊生会见世行行长詹姆斯•沃尔芬森一行。沃尔芬森说，世行将作出最大努力帮助中国实现扶贫目标，世行积极参与了中国西南地区扶贫项目，1996年世行将把中国秦岭大巴山区段扶贫项目摆在重要优先位置考虑。

11月2日，中国和世行的代表在世行总部华盛顿签署了总额为8.6亿美元的贷款协定，贷款分别是二滩水电站二期工程4亿美元、泸杭高速公路项目2.6亿美元和科技发展项目2亿美元。

12月7日，世行行长沃尔芬森宣布该行上层管理机构的重大改组，中国39岁的章晟曼被认命为世行副行长，主管世行秘书局。这是世行成立50年来，第一个中国人担任副行长。

12月20日，世行官员在华盛顿举行新闻发布会，否认美籍华人吴弘达关于“中国在世行资助的项目中使用劳改犯人”的指控。世行高级官员进行了广泛调查，结论是“没有发现任何能证实吴弘达指控的情况”。 世界银行