老百姓呼唤大“王法”

文·阿计1995年，北京市各级行政机关实施各类行政处罚达1千万人次，平均每个北京人被罚一次。行政处罚与老百姓息息相关

从1990年起，国务院法制局就开始研究行政处罚条例，1996年3月17日八届全国人大第四次会议通过《中华人民共和国行政处罚法》，中国的法律责任制度终于划上了一个完整的句号。规章，你小心地往前走

各级国家机关能够设定哪些行政处罚，即行政机关遇到一种新的违反秩序的行为，能够独立地做出什么处罚，这在立法学上称作设定权，又叫“创设”。在社会生活中，设定权是一项重要的国家权力。然而，长期以来，正是由于这项权力的权限不明，缺乏制约，直接导致了今日中国在行政处罚方面的混乱。

国务院法制局曾经进行过几次特别调查，结果令人深思。

对北京、天津、上海、广东、四川、辽宁、宁夏7个省、自治区、直辖市制定的地方性法规进行调查结果表明：7省市在1994年共发布地方性法规199件，有97件创设了行政处罚，约占50%，其中，有25件创设的行政处罚超出了法律、行政法规规定的处罚种类。在97件创设行政处罚的地方性法规中，有95%规定了“罚款”、“没收财产”、“没收所得”等财产处罚，有38件规定的罚款数额超过了1万元，此外，还有3件地方性法规竟然规定了限制人身自由的人身处罚。

7省市地方政府制定的规章亦是令人疑窦丛生。根据中国宪法规定，地方人民政府可以根据法律和行政法规制定规章。这意味着，地方人民政府有权制定规章，但必须以法律和行政法规为依据。但7省市约有半数以上的规章创设的行政处罚没有法律、行政法规依据，完全是各地“一厢情愿”的创造。据统计，1994年，七省市发布的大量规章中，有半数以上即120件创设了行政处罚，其中，只有19件有地方性法规作依据。在难以计数的罚款名目中，有的罚款额定到了10万元，最高的达到20万元。罚款的计算标准也是五花八门，各出奇招，比如，某大城市有一个有关公共场所用字管理的规章规定：对使用不规范文字的，按每日每字100元处以罚款。

国务院法制局还对7个部级机构发布的规章进行了统计，结果表明：7部门1994年发布的95件规章中，没有法律、行政法规依据而自作主张、自行设定行政处罚的有33件，占总数的35%；其中，有2件规章所涉及的管理问题已经由有关法律、行政法规予以明确规定。但具体部门却觉得不过瘾，重新制订规章，增添“加码”处罚的条款。在这些规章中，有一件规定的罚款最高额甚至达到了100万元。

事实证明，行政处罚的设定权不明确，行政责任制度就不能走上正常轨道。因此，中国的立法者们在制定行政处罚法的过程中，着重要解决的就是确立不同级别规则的行政处罚设定权。法律作为最高效力的规则，可以设定各种行政处罚，而限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定；行政法规作为效力稍次一些的规则，可以设定除限制人身自由以外的行政处罚；地方性法规作为效力更低一些的规则，可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚……这些立法思想和原则，在立法者中并无歧议。唯独谈到效力最低却又花样百出、名目最乱的各级规章时，对于到底允不允许规章有行政处罚的设定权，立法者们各持己见。

一些立法者们坚决主张：绝不能允许规章创设行政处罚！因为行政机关的权力来源于人民，人民通过立法把权力赋予行政机关，由行政机关去执行。而规章是行政机关自己制定的，行政机关不能自己给自己树一个权力，再自己去执行。何况，法律、行政法规和地方性法规的通过都有严格的民主程序，唯有规章是行政机关一家说了算，实行的是行政首长负责制，在行政处罚上最乱七八糟、最“无法无天”的就是规章。

另一些立法者们则针锋相对：必须允许规章创设行政处罚，否则，社会生活管理就会陷于瘫痪。道理很简单，尽管中国已经有了200多件法律、800多件行政法规、近4000件地方性法规，可这些法律法规仍然无法涵盖社会生活的方方面面。如今各种各样的新鲜事全呼呼地蹦进我们的生活中了，不依法管理行吗？

毫无疑问，这场法律纷争的症结就在于中国法制建设进程中的历史性困惑，最终，《行政处罚法》作出了一个符合中国国情的法律选择：规章可以享有最低程度的行政处罚设定权，即设定警告或者一定数量的罚款，罚款的限额应由各上级部门规定。

一位资深的法学家说：《行政处罚法》通过后，需要对浩翰如海的地方性法规和各级规章重新修订、清理，摒除那些与法不符的处罚名目，这乃是一项极其艰巨的工作。十顶大盖帽与一顶小草帽的困惑

中国老百姓大概都有过这样的体验，你好端端地在大街上走着，不经意地扔了一张废纸或吐了一口痰，就有一个小脚老太太或老爷子，现身在你面前，罚款！你也许心里直犯嘀咕，凭什么把罚款交给他们呀？他们也算执法者？谁给他们的权力？谁又监督他们执法？

谁有权实施行政处罚是保障法律严肃性的关键所在，然而，中国行政处罚方面的一大弊端恰恰是执法主体的混乱。行政机关在上街罚人，事业单位在上街罚人，企业在上街罚人，社会团体在上街罚人，一些莫明其妙的组织和个人也在上街罚人，真可以说是大盖帽满天飞，红袖匝到处舞。

一个卖早点的小贩因为摊点摆错了地方，在不到一个小时的时间里，竟连续遭到物价、工商、税务、交通、防疫、环卫等8顶大盖帽的“轰炸”，一口气被罚了8次！

一些印着“此处不得停车，违者罚款”的警告牌堂而皇之地到处悬挂，细看落款却是“某某公司”、“某某餐厅”、“某某学校”……更加荒诞的是，这些“公司”、“餐厅”、“学校”还常常派出个闲来无事的离休人员，随便弄个红袖匝，描上些“检查”、“纠察”之类的威慑性字样，在门口溜来溜去，瞅空就理直气壮地向路人要起罚款来。

面对铺天盖地的大盖帽和红袖匝，老百姓叹出辛辣的顺口溜：一曰：“满大街都是大盖帽，十顶大盖帽罚一个戴草帽”，那“戴草帽”的，自然是平头百姓。

按理说，行政处罚只能由行政机关实施是天经地义的事，可行政机关却有自己无法摆脱的困境。将少兵寡，逼得许多行政机关只得委托外界的力量帮助执法，特别是在农业、卫生、交通、劳动等管理范围宽广的领域，这种委托执法的情形就更为突出。

上海，非行政机关的执法队伍占到50%左右；北京市现有54个执法部门，其中20个部门是事业编制，占37%，还有6个部门是行政和事业混合编制，占11%。全国交通部门的执法人员约26万，基本上都是事业编制；全国卫生系统每天有25万人上街执法，真正属于行政机关工作人员的不过几千人，以查痘猪肉为例，一个偌大的城区往往只有一家卫生局，即使从局长到收发室老大爷全军出动，恐怕忙乎一上午还查不完一个农贸市场，那老百姓还吃不吃肉了？真正让老百姓吃上放心肉的，还得归功于众多受委托的卫生防疫站工作人员。

为了改变“大盖帽”满天飞的不良局面，一些地方还尝试了“综合执法”，由政府建立综合执行机构，几个机关联合检查，或者把诸多行政机关的执法权集中起来，由一家集中行使。在青岛滨海路的一座繁华站桥，短短几百米的路段，曾经有11顶“大盖帽”在揪人罚人，老百姓怨气很大。后来实行了巡警制度，干脆由公安一家出面，治安秩序、乱设摊点、无照经营、乱倒垃圾、市政面貌……无所不管，其余“大盖帽”则统统撤退。如此一来，老百姓的心气顺了，行政效率提高了，政府形象也大为提高。如今，施行“综合执法”的巡警制度已经在许多城市流行开来。

“委托执法”和“综合执法”滋生于中国的现实土壤，推动了中国行政执法的实践，然而，它们也有亟需克服的弊病：一些受委托的执法人员水平低下，滥用执法权；一些综合执法的人员也并不熟悉其他领域的法律法规，素质并不“综合”和全面，再加上缺乏其他部门的监督，过分膨胀的权力容易造成执法中的随意性，怎么罚往往是执法人随口敲定，事后缴钱的要多罚些，当面交钱的可以少罚些，愿意私了的还可以再少些，有利的几个部门争着罚，费力不讨好的大家都撒手……

新颁布的《行政处罚法》，既强调了行政机关的行政处罚权，又肯定了“委托执法”和“综合执法”，同时对受委托组织规定了一系列严格条件。听证：公平和效率的抉择

一名出租司机犹豫再三，终于硬撑着堆满一脸笑容，走进了某交通执法队的大门，因为在不许停留的路段停车，他的驾照已给扣了4天，他连续4天来索回驾照，却总无下文。

10秒钟后，这位司机垂头丧气地出来了，这回，那位没收他驾照的交警还是没有把证件上交有关领导处理，还是爱搭不理地让他“再等等”。按说，驾照被没收后24小时内就要作出处理，可司机敢申张这个理吗？

“唉，明天再来一趟吧，硬着头皮也得来呀，不知道还得陪上多少好话？”40出头的汉子说着说着，眼泪都快掉下来了。

这是笔者搭乘一辆出租车时亲身所遇，然而，比这种刁难更让人难以接受的，是以下的场景。

两名执法人员走进一家个体餐馆，表情肃穆地在厅堂里巡视一圈，然后一声不吭地掏出随身携带的苍蝇拍，追击起空中飞舞的几只苍蝇。“啪”！一只苍蝇坠地了，执法者口中立刻蹦出一句：“50”！随着苍蝇们的不断“牺牲”，执法者也不断念念有词：“50、100、150……”

末了，执法者把苍蝇尸首聚拢一处，向餐馆老板摊开了手：“每只苍蝇罚50，一共12只苍蝇，600块！”

这是发生在河南某市的一个真实场景，而这样的场景在我们的生活中比比皆是。

且不说每只苍蝇罚50元的依据令人怀疑，如此简单的执法方式也叫人难以接受。按说，行政处罚的目的是为了教育违法者自觉守法，处罚应当坚持和教育相结合，处罚只是手段，而不是目的。可我们哪里看得到半点教育的影子？没有预先的身份表明，没有事前的教育警告，没有文明的执法态度，没有合理合法的解释，一句话，行政管理行为扭曲了，没有管理，只有罚款。

法制的历史告诉人们：法律只有经过具体操作，才能由纸面上的智慧转化为生活中的智慧。在西方法制发达国家的行政管理中，遇到违法行为，首先要向违法者敬礼，宣布对方可以享有的权利，然后才说明违反了何种规则、应当接受何种处罚。这在法律上叫做“告知”，遗漏掉“告知”程序的行政处罚根本就是无效的。

长期以来，正是由于漠视程序和缺乏程序，加剧了中国行政处罚的乱滥局面。不告知，不教育，上来就罚，已经成了一种流行病；野蛮执法、粗暴执法、欺辱百姓、甚至敲诈勒索时有发生；程序的混乱也造成了处罚的随意性。不仅不向被罚者说明理由，也不允许被罚者申辩，谁要是敢说半个“不”字，谁要是敢辩白半句，非得给“上纲上线”加重处罚不可。“敢怒不敢言”，这已经成了遭受不公正处罚后的共同心态，然而，怨怒并不会因为沉默而消失，它必然损毁的是一个国家最值得珍视的威信，它必然伤害的是一个社会中最弥足珍贵的情感。为了重塑那崇高的威信，为了找回失落的情感，新出台的《行政处罚法》为行政处罚精心设计了3种程序。

对轻微的违法行为，不必再搞复杂的调查取证，可以当场处罚，此谓简易程序。《行政处罚法》对此定下的基线是：“对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚，可以当场作出行政处罚决定”。简易程序追求的是行政管理的效率，同时也无形中保证了被处罚者的权益。试想，一个出租司机闯红灯，属于轻微违法，只要不是缺乏必要的理智，他是极愿接受当场处罚的，假如真要来一番调查取证之类，把他耗上半天，他恐怕会为耽误生意而叫苦连天、连连跺脚！

除简易程序可以解决的违法行为外，对其他违法行为要进行行政处罚，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据，必要时，还可以依照法律、法规的规定，进行检查，此谓一般程序。

特别引人瞩目的是《行政处罚法》规定的第三种程序——听证程序。1946年，美国的《联邦行政程序法》首次确立了听证制度，规定：听证是美国公民根据宪法正当法律程序所享有的权利，听证是正式行政程序的核心，未经听证的任何裁决均为无效”。随后，西班牙、奥地利、德国、日本、法国等都纷纷效仿，听证制度成为行政程序中极为重要的制度。

经过几十年的实践，美国的听证制度已经日趋完善，1946年，《联邦行政程序法》刚生效的时候，美国联邦政府只有197名听证审查官，1972年后，听证审查官改称为行政法官，进一步强化了听证的法律地位，到1990年，联邦政府已拥有1005名行政法官，分布在31个行政机关，其中半数以上在社会保障署工作。

听证，是行政程序法中保障公民基本权得最集中的表现：

但听证制度的最大弊端就是费钱费时，它在追寻公平的梦想同时，也可能牺牲了行政效率，加重了财政开支。在美国，行政机关制定规章也可能举行听证会，结果，联邦食品、药品管理局为了制定一个关于花生酱的规章，听证会从开始到结束竟达11年之久，记录达7700页，大部分时间浪费在证人的相互盘问上。有关联邦行政机关为了制定一个关于职业安全的规章，口头听证记录就有8500页，制定规章全部记录竟达25000页。

毫无疑问，良好的行政程序不仅需要公正，而且需要效率。为了既保障公平，又兼顾效率，中国的《行政处罚法》设计了严格控制下的听证程序，只对“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款”等较重的行政处罚可以举行听证。以制度之矛洞穿腐败之盾

这是笔者亲身经历的两件怪事：两年前的一天，笔者在外省采访，搭乘一辆个体小客车，客车驶上一条著名的国道不久，前方出现了一长排被拦截下来的车辆。

客车司机熟练地停下车，带上早已准备好的香烟，恭恭敬敬、满脸堆笑地走到一位交警面前，递烟点烟；又掏出两张“大团结”，在光天化日之下塞进了交警的手里。

那位交警大模大样地把钱塞进自己的口袋，又长长地呼出一串烟圈，然后亲切地拍了拍司机的肩膀潇洒地一挥手，做了个放行的手式。

司机刚回到车上，笔者就忍不住问道：“你开车好好的，犯什么规了？”

“犯规？”司机一反刚才的小心翼翼，咬牙切齿地说：“说你犯规你就犯规，说你没事就没事，孝敬20元啥事也没有，不然就吃不了兜着走吧。”

有一位老乘客插嘴说：“你是第一次跑这条线吧？这个卡子是有名的，车一到这儿，不管有没有犯规，准得给截下来，罚了款连个白条也不开。”

司机接着叹道：“唉，我就曾经给扣过五个小时，想讲几句道理，罚款就从100元涨到了200元，所以我现在也学乖了，车一到这儿，就主动意思意思吧。”

不知为什么，笔者当时油然生出一股豪情，不顾司机的拼死阻拦，径自下车找那位交警评理去了。

当听说笔者是记者后，那位本就警容不正的交警顺手把大盖帽又歪了歪，把敞开的领口又拽了拽，把胳膊袖口又往上卷了卷，然后狠狠地白了笔者一眼：“少管闲事，爱上哪儿告就上哪儿告，老子不怕！上头给了我罚款指标，我完不成任务还罚我呢！我怕谁？”骂完，他再也不理会笔者，只是一遍一遍地挥动胳膊，不管路过的车辆有无过错，统统被拦截下来，然后是一番令人恶心的讨价还价：识相的不要收据的供上20元“辛苦费”就可以立马开路，要收据能回去销帐的都“罚”到50元以上，那些想论个明白的犟脾气司机就惨了，一位司机被指责车前灯损坏，他当场打开灯以表清白，不料处罚者却强词夺理地说：“现在灯好了，刚才还是坏的，还得罚！”接着，这位倒霉的司机因不听话，罚款的“价码”涨了一倍。

事后，笔者给那位交警的上级部门寄去了控告信，但终无下文。看来，那“老子不怕”的说法果然不是虚言，因为“上头”既然给了他罚款指标，就得默许他无法无天地使用职权，最大限度地完成任务。

在西北某城采访时的遭遇也让笔者久久难以释怀。那是在一个农贸市场内，两名身穿制服的工商执法人员在市场里巡视。在一个卖瓜的摊贩前，他们停下盘问。

“有营业执照吗？”

“没有。”

“罚款！”

“我还没卖钱呢。”小贩恳求道。

“那就罚两个西瓜吧！”执法者抱起两个西瓜转身就走。

不久，在几步开外的一个卖羊羔的摊位前，两位执法者又如法炮制“罚”走了一只羊羔。

半小时后，在市场外的一家小吃店里，笔者又看到了这两名“不拘一格”施行处罚的执法者，他们正敞胸露怀，大嚼那缴获来的红瓤西瓜，而另一“战利品”——羊羔，已经由店里的伙计宰杀完毕，正在褪毛剥皮，准备下锅。

事实证明，执法者的腐败是最大的腐败，而行政处罚的滥乱导致的最严重的恶果就是这种最大的腐败。一些执法部门违反财经纪律，拖欠、截留、坐支、挪用、私分罚款，使本应纳入国库的罚款大量流失，源源不断地流入某些执法部门私自设立的“小金库”，成为“改善本部门工作条件、提高工作人员生活水平”的强大后盾，罚款等于奖金已经成为一个心照不宣的公式。

北方某大城市对违反交通法规的司机有个奇怪的处罚规矩：比如司机的单位在A区，他在B区违规后被罚了100元，按说事情已经了结，且慢！B区的交警会“恪尽职守”就把有关处罚情况捅到A区有关执法单位，于是这位倒霉的司机回到A区，又会再一次被罚款，而且是翻了一倍，变成了罚200元，理由是这位司机给A区“丢了脸”！同样道理，B区的司机如果在A 区违规了，A区的交警也会心照不宣地“照会”B区，让这种重复惩罚能顺利进行下去，该大城市共有十个左右城郊区，这种互相配合的罚款，你能算得过来吗？

湖南某市有一个治安整顿办公室，人员都是从有关单位借调来的，为了捞取利益，竟然非法上路拦车乱罚款，从这个办公室成立之日到被上级部门查获为止，43天内共乱罚款8万多元，并任意挥霍了7万元。群众愤怒地说：“治安整顿办成了车匪路霸！”

福建某市一个派出所7个民警“齐心协力”，短短几天内罚了11万元，并全部予以瓜分。

广丰县交警大队为了“创收”，滥罚款，乱收费，处罚单据是自己非法印制的“罚款单”，有时干脆就是打白条。前前后后，他们一共隐瞒截留了19.9万元，以“发奖金”等名义集体瓜分91.8万元公款，大队长范某一个人独吞了7.19万元。

深圳市宝安区龙城派出所滥用职权，巧立名目，向辖区内企业、居民乱收费、乱罚款、乱拉赞助，仅1993年4月至1995年4月的两年间，通过“三乱”刮来的民脂就高达513万元，全部流入自设的小金库，其中438万元已被挥霍，两年中仅大吃大喝就吞掉了80万元，原所长还购买了一辆昂贵的奔驰505豪华小轿车专供自己使用。

种种触目惊心的事实表明，要消灭行政处罚中的腐败现象，要纯洁执法者的权力，除了提高执法者的职业道德，更需要建立行政处罚的约束和监督机制。新颁布的《行政处罚法》中，明确规定了行政处罚“两个分开”的原则。

其一：办案的与决定处罚的分开。除当场处罚的轻微违法行为外，对其他违法行为，第一步由执法人员负责查明事实，第二步则由行政机关负责人进行审查，并作出处罚决定；较重的处罚决定还必须由行政机关负责人集体做出。

其二：除了在交通不便等几种特殊情况下，执法人员可以当场收缴罚款外，作出罚款决定的机关与收缴罚款的机构分开。作出行政处罚决定的行政机关不得自行收缴罚款，由当事人在规定时间内，到指定的银行缴纳罚款，罚款必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分。

在中国法制建设史上，《行政处罚法》是继《行政诉讼法》、《国家赔偿法》后又一部健全行政法制的扛鼎大作。约束权力、捍卫人权、民主至上、严而有度、崇尚监督……这些透过法律本身而闪耀出来的现代法律精神，体现出了一种真正意义上的进步。

最好的法律，不仅是一种规则，也是一场革命，它应当成为国家进步的铺路石、社会前行的支撑点，成为文明进程的精神之光芒、民众内心的信仰之火炬。

但愿未来的历史能够证明：中国的《行政处罚法》就是这样一种最好的法律。 行政处罚法文明执法