户口：中国最后一道城墙

（文 / 方向明 唐元弘 徐巍 洪凌）

博士苦笑：把我卖了也不值这笔钱

大学四年级，是晃晃悠悠的一年，也是恍恍惚惚的一年。对于应届毕业生来说，这一年功课少了，心事却多了。

他们变得六神无主，整日里心情烦躁，神经脆弱得几乎一触即断。政策的一丝动向，民间的一点传说，都会搅得他们大喜大悲。

在这魂不守舍的日子里，一个爆炸性新闻把他们震惊了。1994年10月6日，《北京日报》报道：北京市人大常委会通过《北京市征收城市容纳费的条例》，规定自1994年11月1日起，凡经批准迁入北京市的常住人口，都要缴纳城市容纳费；成批（10人以上）成建制迁入北京市的，每人10万元；零散迁入城区或近郊区的，每人5万元；迁入远郊区县的，每人3万元……

晴天霹雳！许多大学生们这样形容。霎时间，校园里议论纷纷，传闻四起。所有的担心都集中在两个最现实的问题上：一是且不谈这笔钱由谁出，从哪里出，用人单位是否会因此而削减招人指标；二是我将靠在哪个收费标准上。

在共同话题不厌其烦地讨论多次之后，大学生们开始暗自调整自己的选择。面对无法回避的现实，他们的新选择大致分为三类：考研究生；奔向南方；干脆不要户口，硬留在北京。

也有考虑得更“超前”一点的。清华大学一位北京男生与一位浙江女生正在相爱，他俩在经历一场心灵风暴后，决定先向亲友借一笔足够的钱，买下北京户口，然后两人共担债务，以防不测。四川的黎争则给朋友出了妙计，娶个北京姑娘做太太，将来有了孩子可以随母亲户口，自己落上北京户口也容易。北京大学的两位女生最近频频往郊区跑，希望从那里找到一个在市区设有分支机构的企业。她俩的算盘是，远郊区县缺人才又收费低，人家会掏这笔钱的，所以把户口落在北京郊区，而人在市区的分支机构工作，一举两得。

各有高招，但都透着无奈。最感不平的是那些成绩优异却家境贫寒的学生。人民大学的李梅年年获奖学金，本来很有可能留京，现在却觉得希望渺茫，而每当见到那些原籍北京的同学，心里又会有一种巨大的不平衡。人民大学教授童兵的一位博士生有一妻一子，要交费得十几万，他苦笑道：  “把我卖了也不值这笔钱呀！”

尽管校方在努力安抚学生，但教师们的心里同样感到不安。他们集体向上反映，过去留京指标多是分配给品学兼优的学生，如果成了谁落实了钱谁留京，工作就难做。

大学生的情绪躁动，目前已引起有关部门的密切关注。在中国，大学生这个利益集团，最高决策层是不会忽视的。

另一个反应强烈的群体是国家各部委。《条例》一出，各部委立刻进行了测算，航天部称每年需要1800万元，铁道部则高达3500万元……

汇总的结果是，国家部委每年外调进京人员约2万人，如果缴纳城市容纳费少则几亿，多则十几亿。财政部肯掏这笔钱吗？

财政部有关官员的回答很干脆：没有这个先例，也不能开这个先例！财政部的道理明摆着：从1993年下半年开始，国务院一直在强化中央财权，并强硬地采取了一系列敛财措施。在此大气候下，又怎能满足北京市的要求呢？给北京开了绿灯，全国呢？

国家机器需要优秀人才来转动，财政部这条路又打不通，国家各部委唯有要求北京市做出让步。1994年10月中旬，中组部、人事部、民政部、劳动部等协同前往北京市政府，要求只有一个：免征。

全部的压力挤向北京。

从第一个城市开征算起，城市容纳费在中国已实实在在地生存了8年，可时至今日，这个问题才为世人所瞩目。虽然正视它的存在已不是一种发现，但举国为之震动是第一次。

北京师范大学电子系91级学生陈海疆是福建莆田人。以前他还想毕业留京，现在他对记者说：“五万块，我想都不敢想！

都市边缘人：有梦总比没梦好

还有这样一群人，他们对于城市容纳费的反应理应更强烈，但却显得无动于衷。他们人数比大学生多得多，但声音微乎其微。他们手持农村户口却已不是农民，他们生活在都市却不是市民。他们有的在北京生活了几十年，或者是北京市企业的正式合同工，已经干了多年并准备继续干下去。他们不象民工那样在城乡之间走来走去，也不象一些暴发户可以活得象个都市人。他们是都市边缘人，城市户口对他们来说很为珍贵。

听说北京市要收城市容纳费，家住兵马司胡同的一个女人叹了一大口气。

她曾经是一个很漂亮的姑娘，但生不逢时。1956年初中毕业后，极不情愿地回家务农。只因为她是青岛市郊区的农村户口。20岁那年，她远嫁给北京市一个区街小厂的工人，没有城市户口却在这座城市里生活了34年。她从未有过正式工作，以给别人照顾小孩为生，因此胡同里的人皆称其为“郝妈”。

能嫁给一个吃商品粮的，又住在全国人民都向往的北京，她起初很知足。但难事接踵而至。

结婚10年后，她才有了自己的孩子，因为早些时候养不起。没孩子时，听别人的孩子叫“郝妈妈”，先是羞羞的，后是酸酸的。有孩子后又添新烦恼。户口政策规定孩子的户口随母亲，因此郝妈的孩子也是农村户口，生在北京不算北京人。而北京学校的规矩是没户口不招生，郝妈求了不少人，孩子终于成为“借读生”。

让郝妈最不能容忍的是，在孩子还很小时，就要受到学校里那些正式生的挖苦和嘲弄。每当孩子含着眼泪问她这是为什么，她又无法解释是谁的错。

正因此，郝妈决定放弃给自己办北京户口，先顾孩子，耗时3年终于办成了。那天，郝妈在派出所里当着众人面就哭出了声，回到家又哭着拿户口薄给邻居看，哭痛快后才睡觉。第二天一醒，便盘算如何还债。为孩子户口借的1500元直到1982年才还清，郝妈节衣缩食整两年。

不知何时，郝妈牢固地树立起一个信念——她与别人不同。因为别人的平常事对她来说就是特殊问题。

每每遇到查户口，她就感到身子矮一截。弟弟媳妇来京后申报临时户口时，她要填上丈夫名字后再加上  “之妻弟媳”。想干个体户却办不上执照，只好别人出户口她出力，利润还得对半分。郝妈至今还留下一个后遗症，存钱总填丈夫的名，因为过去提前取钱要对户口薄，她没有。

郝妈听到征收城市容纳费后，唯有一声长叹。

很多人与郝妈有类似的酸楚，在《条例》生效前两天，北京供电局的5个农民合同工聚在一起，一醉方休。

他们都来自河北，在供电局里，他们干着与别人同样的工作，拿着同样的工资，却真真切切地感到与别人有差别。

尽管领导们说现在户口已没什么用，没户口也可以在北京呆下去，但他们内心里却掂得出户口的份量，依然沉甸甸。无论他们工作多努力，晋升的机会却十分渺茫。他们逢年过节也能领到同样的年货，但分房没资格。在岗时享受公费医疗和养老保险统筹，可合同期满就嘎然而止。同事之间虽然相处得挺融洽，但似乎总有一段距离，只有在合同工中才能交上朋友。他们出去时都说是供电局的，一回单位便觉得是个局外人。也有人给他们介绍北京姑娘相对象，对方一听农民工就撇嘴。

他们辛勤工作，总想有突出贡献，当有机会转北京户口时能让领导想到他们。尽管这是一个遥远的梦，可有梦总比没梦好。

城市容纳费使他们明确地感到，自己的价值与北京同事相差10万元。

其实，今天许多城市人的父辈，就是象郝妈一样一步步从农村走来的。今天已经溶入城市版图的一些地名：刘家窟、十里堡正是当年村落的印记。现代化的过程就是“都市化”的过程，而社会学家们所说的“边缘人”，就处在这上不着“天”，下不着“地”的位置，而户口，就是这“天”“地”之间一道明显的界限。

在北京街头巷尾，处处可见这样以打工为生的农村青年。  TOPIC小组 

户口壁垒：历史的合理与现实的悖论

今天的年轻人很难想象的是，一纸户口曾怎样终身限定人们的生活。

在上山下乡运动中，城市各街道居委会都组织了动员小分队，除做思想工作外，就是收户口薄。而毕业生的家长们千方百计甚至耍尽花招地不肯交出来，因为只要户口薄上属于自己孩子的那一页被取下来，就意味着自己孩子永远丧失了在城市里生活的权利。

这能怨谁呢？正是由于完备的户籍制度的存在，中国才在经济不发达的情况下，保证了上亿城市人口在这几十年中的基本温饱；才在复杂多变的国际国内环境下，维持了城市秩序的基本稳定。时间证明了这一点：中国靠户籍制度，形成了世界最完备的城市安全体系。有了这个体系，才有了几十年相对稳定的城市秩序，保证了现代工业发展的基本条件。

45年间，中国颁布过4部《宪法》。在1954的第一部《宪法》中，“迁徙自由”被明确为中国公民的基本权利。然而，在后来的3部《宪法》里，这项权利悄然失踪。

中华人民共和国公安部户政司的走廊里摆满了装有户口档案的铁皮柜。知情者介绍，全国进入电脑管理的户口档案不到50%。

在建国最初的8年间，户口的主要作用就是一个人存在的证据，证明  “你是谁”。虽然，1953年国务院下达了一个文件——《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，1957年所下文件又将“劝止农民”改变为“制止农民”，但这些“指示”并非指令性的，而且是临时性的，其效力自然差得多。

时至1958年，全国人大常委会颁布了《户口登记条例》，第一次将中国户籍分为两大类——城市户口与农村户口同时，第一次对户口迁徒作出约束性规定，由农村迁入城市，必须持有城市劳动部门录用证明或学校录取证明或公安局准予迁入证明；从农村到城市暂住3日以上，必须申报暂住登记；暂住时间超过3个月，还要再次申请延长。此法规的影响极其深远。

当时的公安部长罗瑞卿向全国人大常委会曾有个说明：前几年农民流入城市严重，城市出现全面紧张，城市劳力已经过剩，农村劳力相对短缺。为贯彻统购统销统筹安排就业以及整个国民经济计划，特颁布此条例。

时至1964年，由于“三年困难时期”度过，农民进城出现回潮，国务院又颁布了《关于户口迁移规定》，第一次明确提出农村人口不得随意进入城市。

在整个70年代，公安部又制定了一系列规定，户口等级应运而生，即农村户口、城市郊区农业户口、集镇户口、城市户口、大城市户口、直辖市户口，等等每一种户口都成为一道坎，社会人口不能从农村迁往城镇，小城市迁往大城市，甚至从一般农村迁往城市郊区农村也受到严格控制。

改革开放，必然促进人口的大规模流动，而农村人口向城市的大规模迁移又必然撼动原有的户籍制度。1984年，国务院发出《农民进入集镇落户的通知》，允许农民进入县级以下小城镇落户，但自理口粮。事隔一年，1985年又实施了《城镇暂住人口管理规定》，除几个特大城市外，允许农民进入城市务工经商，暂住时间超过3个月的须申领“暂住证”，更长时间的须申领“寄住证”。

1994年，上海市首开先例地实行“蓝印户口”。在上海投资20万美元或100万元人民币的，或购买居住面积100平方米以上住宅的，或为专门人才被上海单位聘用3年以上的，均可申请“蓝印户口”。经过一年的年限，可申请转为常住户口。

汇总所有关于户籍制度的法规，人们吃惊地发现，中国在45年间共制订了36项有关规范“农转非”的法规。体系之庞大，规定之详尽，堪称世界一绝。

在建立户籍法规体系之外，国家还实行了农转非的指标管理制度，由国家计委每年向各地逐级下达指标，1979年下达的指标最多，达900万个，以解决知青返城落户问题。以后，迫于财政压力逐年减少，1994年定为450万个。

对户口“农转非”的收费始于1982年，不过，当时只是收取金额很少的一些附加费，后来才逐渐演变为卖户口。国家制止后，才出现了征容费。关于户口收费问题，国家虽未统一规定，但各地实行得相当普遍。从80年代到90年代，收费的数额逐年增加。

就这样，凭借法规、指标、金钱三大因素，构成了严密的户籍堡垒。这就是说，要想获得一张城市户口，符合各项政策法规还不行，国家今年下达的指标用完了就得等，有了指标交不起各种费用照样干着急。只有三个条件都具备了，城市的大门才为你敞开。

为维护这个看不见却能感到的围墙，国家有一系列相应政策配套，诸如人事制度、用工制度、工商登记制度等。没有城市户口，用人单位就不能用，工商机关就不能给执照。

假如谁想通过正常渠道迁移，则也是关卡林立。据调查，北京户口就有36支笔来批审，找准庙门都够你跑一气，然后再一关关地打擂台，一关卡住便前功尽弃。正因如此，那年代流传着这样一句话：英雄难过户口关。

完善的户籍制度与完善的监控体系，形成了市民与农民两大群落，连接双方的只有一座窄窄的独木桥。假如你是男性农民，要想跳出农门，唯有考大学考中专或参军转干，但这样的机会对相当多的农民来说是微乎其微。如果你是女性农民，相比之下机会能多一些。统计数字显示，从60年代至今，因婚姻迁入始终占农民迁入城市的首位，迁入者的男女比例为1：10，即城市每迁入11名农民，只有1名是男性，10名为女性。我们常见的现象是，一个在城里找不到女人的男性市民，到农村却可以挑女人。

当然，也有例外。1994年1月10日，江苏丰县农民董和平在南京打工时，为保护单位保险柜被歹徒刺伤10刀，南京市破例将其农转非。为救人而牺牲的北京建筑工人郜三喜，其妻与孩子也被北京市农转非。而另外一个例子是，文革时期中央机关有50万名干部被下放劳动，他们被视为“旧路线上的人”。由此可见，中国户籍制度似乎又包含着某种奖惩意味。

同时，中国户籍制度在演变中又逐渐发展出一种等级色彩，这不仅反映在利益的差距，似还能标明一个人的社会地位。在某些人眼里，农民一直是下等公民，即使进城后也背着一个蔑称：打工妹、打工仔。中国没有种族歧视，但始终存在着城乡差异。

中国户籍制度还表现出世袭色彩，它决定着一家人乃至几代人的命运。你是农村户口，你的后代也将继承这一身份，不仅一生一世，并且祖祖辈辈。而城市户口是父母留给子女的一份特殊遗产。

人们最终意识到，中国户籍制度形成了一个重要的错位：按理说一个人之所以是农村户口，因为他居住农村从事农业；现在倒了过来，因为他是农村户口，所以只能居住农村从事农业。

京郊圆明园“画家村”成了一些艺术家在京城落脚谋生的地方。TOPIC小组摄

户口有价：一个忌讳的话题

如今北京人中，最好谈国事者莫  过于遛早儿的老男老女。城市容纳费一开征，他们的言谈立刻透出几份骄傲。在天坛公园里就有过这样一段对话：家住永内东街的张福来老汉说：“不是什么人都能成北京人的，  咱们的身价摆在那儿啦。”其街坊雷老太太跟着感慨：“咱北京人就比外地人值钱！”

户口有价无价，在中国一直是敏感而忌讳的话题。可《条例》出台后，不仅市民们自我感觉身价看涨，甚至连一些报纸也认为：此举是给北京户口一个比较明确的“官方价格”。

户口原本无价，但中国人感到户口具有含金量是从40年前的统购统销开始的。

在1952年7月至1953年6月的粮食年度里，中国的粮食形势相当严峻，国家粮食收支相抵出现缺口40亿斤。当时的主要原因是，农村粮食收不上来，城市需求又大增，主管粮食的陈云同志有句形象比喻：我现在是挑着一担炸药，前面是黑色炸药，后面是黄色炸药。

毛泽东立即要求有关部门拿出解决办法。陈云共提出8种方案，经过反复筛选，其中7种被否定，只剩下  “农村征购、城市配售”的办法，后来改称之为“统购统销”。这一方案提交政治局后，毛泽东一锤定音：征购势在必行，配售也势在必行，这也是要打一仗，一面对付出粮的，一面对付吃粮的。当时还有一个具体设想：苏联曾在大城市每人每天配给5两，我们应为老秤10两新秤12两。

一个月后，即1953年11月19日，国务院下令，全国城镇实行粮食计划供应——凭证购买，按户核实。时至1955年8月，统销政策再次具体化，实行粮食定量供应——按人定量，发行粮票。在此期间，食油、棉布也实行了按城镇户口的计划供应，油票和布票问世。

再后，以户口为基础的限量供应制更为广泛的实施，基本食物和生活消费品都受到控制。据统计，共有20多种票证与户口挂钩，还有50余种商品虽未发票但要凭户口薄购买。在那个时代，商店里色彩鲜艳的标志消失了，各式各样的促销标语匿迹了，大声的吆喝叫卖沉默了，因为没必要再用这些招数吸引顾客。

除了“特供商品”外，城市居民还享受着更为丰厚的各种福利和补贴。几十年来，城市居民享受的福利与补贴累计究竟多少，目前已很难统计。但从1992年的一些数字可以略见一斑：在住房福利方面，1992年城市居民人均享受的福利为754元；在医疗保险方面，人均公费医疗费用为405元；在价格补贴方面，人均享受126元；三项总计，人均1285元。

中国城市户口第一次有明确标价是在改革开放后的1989年。当第一个偷食禁果的县以5000元卖户口后，各地纷纷效仿，到了1992年终于掀起高潮。令人咋舌的是，卖户口发展到此时已完全公开，明码标价，大街小巷张贴布告。户口出售点排起长龙，人声鼎沸，交通堵塞。而公安、财政、粮食部门则联席办公，加班加点，效率极高。据公安部的调查表明：这一年，全国共售出非农业户口300万个；各地价格不一，县以下城镇不足5000元，县级市在5000至10000元之间，地级市高于10000元，有的省会城市卖到30000元。

卖户口歪风被国务院彻底刹住后，有些地方又在“人民城市人民建”的旗帜下，以各种集资或收费的方式，变相买卖户口。当然，北京等大都市开征容纳费与那些卖户口的地方明显不同——如果没有充分的理由，没有接收的单位，即便有钱，也是办不下来大都市的户口的。不过，通过开征容纳  费，北京户口毕竟开始与金钱有了某  种联系。

天津市与上海市则分别于1986年  和1987年开征增容费，两市收费标准  在2万元至5万元之间。虽然同为三大  直辖市，但北京市作为首标准都高于  它们也无可厚非。更何况10万元的标  准只针对10人以上成批迁入的，零散迁入的最高标准为5万元。

然而，由此派生出一个具体的问题——花5万元办一个市区户口值不值？伴随各种票证陆续取消，住房、医疗、养老等福利制度实行改革，各种补贴逐渐减少，城市户口的作用确实今不如昔。不过，在数不清的生活琐细方面，一不留神还会撞上户口这个坎，在户口本上至今还点缀着杂七  杂八的印戳，诸如“煤证已发“气票已发”、“副食补贴已领”等等。此外，1993年北京市财政补贴为43亿元，摊到1000万人口头上人均也有400元。另据北京市教育局的收费标准，外地学生须交借读管理费，每学期初中为350元，高中600元。更重要的是，城市户口所享受的福利并未完全消除。除上述之外，北京户口还是一种社会地位的标志，一种无形的价值。

对于值不值的问题，最好的回答是：北京市有关部门接到了许多电话，询问花5万元能否买到一个户口。想买者大有人在！

当然，需要强调的一点是，北京市始终明确否认征收容纳费是变相卖户口。被特别强调的是，程序上是先批后收，不合审批标准的，交再多的钱也不能上户口。这个程序决定事物性质。

城市容纳费是中国人的独创。不管怎么说，西方人都不可思议，为何中国人的居住选择权也要花钱来买？但中国的国情在于城乡差别巨大，这导致农村人汹涌澎湃地涌向城市，而城市又因人满为患而叫苦不迭。由此，中国必然应运而生一个壁垒森严的户籍制度。

这是历史。

城市设防：几度风云几度变幻

鲜为人知的是，北京市的《条例》草案是在1994年3月提交北京市人大常委会讨论的，当时2/3的代表赞成，1/3的代表反对。反对的理由有二：一是用这种手段控制人口有负效应；另一是该措施不符合市场经济方向。

然而，到9月份正式表决时，几乎全票通过，仅一人投了弃权票。反对人数锐减的原因是，与会代表在一个问题上达成了共识，即人口急剧膨胀已使北京市无力负担。就连唯一投弃权票的人民大学教授查瑞传也声明：“我并不是反对北京市应控制人口的大原则，只是觉得利用收费办法不妥当。”

水往低处流，人往高处走。城乡差距使得农民情不自禁地渴望都市生活，但城市的承受能力是有限的。人满则为患，有患则需防和治，防治的手段有堵与疏之分，45年来政府选择的基本是“堵”。

50年代的户籍制度还不象今天这样钢浇铁铸，李瑞环和张百发就是那时走出家乡，从宝低县农村来到大城市尽展其才。在1949年至1957年，大约有2000多万农民象他俩一样在城里找到落脚点，加入了城市工人的行列。

在这一时期，国民经济处于恢复和起飞阶段，国家基建投资相当于7亿两黄金，所以城门大开，农民请进。但1956年后，城市压力加剧，不过政府试图阻止农民进城的趋势，因“大跃进”开始而搁浅。

1958年，中国经济开始大跃进。城市里展开社会主义建设大竞赛，古老的与新兴的城市一齐扩张，许多雄心勃勃的企业大量招收农民，在1958年至1959年两年间，又有2000万农民变为市民。

但是，“大跃进”并未取得人们预期的结果。从1959年至1961年，中国进入经济衰退的“三年困难时期”，食品供应急转直下，饥饿笼罩全国。同时，经济被迫紧缩，4.3万个工厂关闭，1800万工人失掉工作。到此时，中国户籍制度的铁腕才真正产生强有力的作用，向城市移民被坚决制止。约有3000万城市居民重新回到农业第一线。

1962年以后，中国经济缓上一口气，市场供应明显好转，就业问题有所改善。但城市面临着本身人口自然增长压力。在充满乐观主义的50年代，城市婴儿出生率高得惊人，这既为城市供应以及学校、住房等加重负担，也为60年代末的城市就业埋下隐患。正是因为政府意识到这一点，所以户籍管理未有丝毫松动。

进入60年代中期，城市青年找一份工作已颇感吃力。早在50年代，政府为强化国民经济的计划性，形成国家统一安排的就业制度。政府当初之所以这样做，一是仿效苏联模式，二是当时尚能提供就业机会。但10年过去，苏联模式移植得象模象样，而支撑这个模式的基础——充分就业机会却已不复存在了。

这时，50年代生育高峰期出生的人，已有大批离开学校，成千上万的毕业生伸出双手要工作。政府安置能力不够，只能先让他们回家赋闲，纳入街道居委会监督管理，组织他们参加一些临时工作。由此，这些毕业后没工作的青年有了一个专用代号：社会青年。社会青年队伍年年壮大，终于酿成城市里严重的问题。

雪上加霜的是，中国1966年开始的“文化大革命”，使政治领域混乱一团，经济状况不断恶化，许多工厂商店闹革命，城市就业领域更为狭窄。政府终于被迫采取一项安置政策——上山下乡，把他们或撵到农村劳动，或发配到边远地区垦荒。富有意味的是，这种万般无奈的选择，有着一个响亮的口号——“广阔天地大有作为。”那些起初自愿后来被迫的年轻人，被尊称为“知识青年”。

从1966年到1978年，共有1700万城市青年经历了此命运。“上山下乡”就成为一项制度，学生初中或高中一毕业就全被注销了城市户口，到农村安家落户，即使偷偷跑回来，也不能得到合法雇佣。后来由于抱怨四起，这项制度略有改变，把“安家落户”变为轮流接受“再教育”，锻炼合格可以抽调回城，但这种锻炼的年限并无具体限定，何日能抽调返城只能凭运气。

从60年代到70年代，户籍制度被不断巩固，不但挡住了农村人口，同时也阻断了那些强制性遣返的城市职工以及插队知青的返城之路。直至进入改革开放时期，这堵城墙才出现了缝隙。

过来人记忆犹新，上山下乡的知识青年当年若想重回城市，只有入伍、招工、病退以及由贫下中农保送为工农兵大学生几条小路。时至70年代末，他们终于按捺不住，集体大撤退，冲破城门返回城市。面对这股无法阻挡的洪流，城市政府唯一的选择是接纳他们。在1979年前后，政府做出两项决策——废除上山下乡制度，突击安置返城青年。大得人心。

然而，要在短期安置2600万返城知青谈何容易，因此他们一度沦为“待业青年”。不过，城市政府以其惊人的努力，并未用太久的时间，便将返城知青安置完毕。

排队打电话联系工作的女大学生。TOPIC小组摄

从此以后，被知青返城冲开的那道门缝再也没关严。在80年代初，城市里出现吃饭难、做衣难、修理难、入托难等诸多难事，而都市人似乎又不屑干这些苦活累活。于是，一些精明农民便大胆渗进城里，随着开放搞活，又有一批善于经营的农民迈向城市，后来形成的近1亿人的民工潮终于把城市大门彻底冲开。据1990年的第四次全国人口普查显示：1985年至1990年，有150万农村人口迁入城市，有2100万农民虽无户口却常住城市，有8000万民工在各城市间没完没了地走来走去。

精壮的民工撑起城市高楼大厦，精明的农民为城里人解决了这难那难，同时也派生出一些新问题，城市里的水、电、热、交通、住房全面紧张。鉴于此，城市政府几度试图扭转局面，行政的法律的经济的手段一齐用。

可时代毕竟不同了，城门再也没能关上。

据观察家分析，北京此次开征城市容纳费并非针对农民进城，也有城市基础设施不堪重负的大背景。按照国务院批准的《北京城市总体规划》要求，至2000年全市常住人口控制在1160万，而北京目前人口为1065万，还剩空额95万人。但北京市的常住人口近年来增长迅猛，1993年为16万人，其中新出生人口为9万，人口迁徙为7万。照此下去，到2000年净增人口势必突破百万，计划将成泡影。仅从这个意义说，北京控制城市人口增长是势所必然，市人大常委会的“全票”通过也就顺理成章了。

箭在弦上：征意已定，争议未平

跨入1995年，《北京市征收城市容纳费条例》的实施正处于一个紧要关头，国家各部委已将矛盾上交，等待国务院给予最后回答。

否定它的理由是：它与国家现行法规有冲突，有可能产生不稳定因素并与市场经济的发展不合拍。肯定的则说，控制北京人口势在必然。

早在1989年，北京市就想开征城市容纳费，并已上报国务院。因为当时中央正在治理乱收费，以至此议搁浅。1991年，公安部有关人士又在《人民日报》上公开指出，城市容纳费属于乱摊派乱收费性质，应予取缔。从目前趋势看，山西、河北等6个省市已经取消这种收费办法。

由此类推，北京市这步棋走得有点悬。不过北京市的情况很特殊。虽然1993年10月国务院《关于治理乱收费的规定》指出——“任何地方、部门均无权擅自设置收费项目”。但这一条规定在设置收费项目的形式上有所区别，以地方政府行政性命令的形式设置是不允许的，以法律法规形式出现则除外。而北京市的《条例》恰恰是地方人大常委会通过的法规。另外，北京市一再强调《条例》的动机不在于收费而在控制人口，收费是没有办法的办法。

毫无疑问，《条例》出台会给社会带来一些波动，目前反应强烈的主要是大学生和国家机关。据了解，北京每年有4万应届大学毕业生，3万人是外地生源。在外地生源中约有1万名可以留京，加上外地高校分配进京的1万名外地学生，每年留京或进京的大学生约有2万人。实施《条例》后，北京的用人单位势必压缩名额，外地大学生的利益肯定受影响。

国家各部委的反对也是可想而知的。除了选拨优秀人才的考虑外，各部委还有一个现实的问题：1994年10月，国家公务员首次公开招考，各部委已经择优录取了一批考生，户口手续正在办理中，可半路上杀出了这么个《条例》，如果因此而缩减录用名额，各部委如何向考生交待？

任何事都躲不过利益平衡这个法则，北京市不可能不顾及各方利益。据北京市有关人士解释：“在制订《条例》时，我们认为国家机关存在人浮于事的现象，收费之后它们进入会更慎重，有助于消除机构庸肿。对于大学生，我们的考虑是没有必要都留在北京，现在需要人才的地方很多，尤其是中西部地区。再者，北京目前不要户口的单位很多，大学生的选择余地很大，又何必非要往体制内的单位里钻呢？”这位人士最后还透露：基于各方考虑，为保证《条例》顺利实施，北京市政府正在草拟一个细则。

“我们？从来没想过北京户口。没有它不一样炸油条吗？”   TOPIC小组摄

1994年11月1日，北京财政局局长孙家骐对《条例》作了具体解释，向公众宣布了减免对象和幅度：针对人才流动问题，决定“凡具有职称、博士和硕士学位的减征80%”，对于国家机关和大学生问题，决定“大专学历以上的应届毕业生，接收单位确有困难的，免征或减征”；特指军队方面，决定“北京原籍的军人、伤残军人或烈士家属符合政策，免征”；基于人道方面的考虑，决定“两地分居的、无人照顾需要投亲靠友的老人及孩子，免征”；等等。

显而易见，这是北京市作出的一个让步。但尽管如此，《条例》的反对者仍为数众多。就是一些北京市民也认为，用全国的钱建设北京是聪明之举，但因此挡住全国人才就成了聪明反被聪明误。一位市府官员同样不无担心：北京真想限制的是那些可用可不用的人，但很可能该限制的限不住，不该限制的反倒挡住了。

户籍制度：最后一道城墙

北京的《条例》刚公布，全国各大新闻媒介就给予大量报道。一时间，社会各界都围绕这个问题喋喋不休：史学家们不得不论征户籍制度演变的这一新阶段；人口学者忙于分析对人口迁徙人才流动有何阻碍；社会学教授热烈讨论它是否加剧了社会不公；经济学家在争论是否因此而扼杀竞争与效率；法学家则寻找着地方法规与国家法规有否冲突……

北京市官员不能不重视这些议论，但更为重视的是城市的压力。当前，北京流传着两则笑话：一问，北京市什么车队最长？市民答，堵车！另一问，北京什么地方最难找？外地人答，公厕！

真正对北京市总供给构成压力的，不是几万名大学生，而是飘忽不定的民工与寄居北京的外地人。在北京城的边缘存在着一些特殊的群落，诸如浙江村、新疆村、河南村、安徽村等，他们在北京已有固定的住所与收入来源，虽然没有城市户口，但实际上早成了正式移民并孕育出第二代，据估计这批人约有100万以上。而民工们虽然象候鸟一样飞来飞去，并未能扎根于北京，但每年也是长时间地暂住，估计也不止100万人。

这两个100万才是应该限制的，可他们并不奢望拥有一张北京户口，因此《条例》对他们无任何效力。不过，据北京市有关人士透露，将于1995年1月提交北京市人大常委会审议一个新条例，即《北京市外地来京务工经商人员管理条例》，其中对暂住人口也要规定收费标准，初步定为每年1000元。

征收城市容纳费，能够限制的是想获得并有可能获得北京户口的人，这样的人每年也只有十几万，其中不乏国家各部委与北京市急需的人才。据北京市测算，城市容纳费预计每年征收3亿元。如果因为这笔不大不小的钱，而将短缺的人才拒之门外，且引起较大的社会波动，就显得有点得不偿失。

北京市心里很明白这一点，有关方面也想找一个尽如人意之策，但殚精竭虑之后，最终憋出的就是征收城市容纳费，实属不得已而为之。

户口，是北京市最后一道城墙。虽然，这堵城墙已不像从前那样坚固，不可能再阻挡农民以及外地人进城。然而，北京户口附带的一系列特权，却是外地人所享受不到的，这就使外地人在北京扎根困难重重。简言之，没有北京户口，并非不能在北京生存，但必须付出更多的代价。

“新疆村”与“浙江村”、“河南村”、安徽村一样，成为外地人在京聚居的群落。 TOPIC小组摄

让北京市官员苦恼的是，城墙依在，可残缺不全了，人们拎着密码箱或背着铺盖卷从各个缺口蜂拥进京。城市容纳费仅仅修补了一个小缺口，但缺口在不断增多，不断扩大。

由此引申，彻底修补这堵城墙已不可能，完全拆除也不可能。

中国户籍制度改革面临着两难选择：户口壁垒的弊端显而易见，但没有它，现有的城市规模又负载不起潮水般的农村人口。因为在大城市与乡村之间，尚未建立起减压站——小城镇群落。

据国家统计局最近公布，农业人口生活在城市的人已达1.7亿，而且这种事态日趋发展。这不是仅凭强化户籍制度所能遏制的，而需要一场更为广阔意义上的社会大变革。中国现在是工业国家加农业社会，而世界发达国家是工业国家加城市社会。我们20%的城市人口创造出80%的国民生产总值，而805的农村人口仅生产出20%的产值，这种人力投入与产出的畸形结构，怎能不导致人口盲目大流动？

所以，尽快缩小城乡差距，能从根本上扭转这种局面。我们过去用户籍制度来保障城市化进程，但我们并未取得令人满意的结果。这不是户籍制度本身的问题，我们现在终于明白，发展才是硬道理。

我们拥有一个共同的理想：任何人在任何地方，只要有稳定收入，就可享受当地居民的一切权利。谁都想户籍制度在一夜之间改变现状，使一纸户口只用来表明“我是谁”，而不用来限定“我必须住在哪”、“我只能干什么”。但不是现在。

我们渴望没有任何围墙的城市，但必须建立足够的城市。 人口问题户口北京户口