报道：新商务部长的挑战

（文 / 谢衡 晓霖）

薄熙来

中国改革开放之初提出了鼓励出口的国策，20多年来出口为中国经济贡献了很大力量，也使财政背上了沉重负担  

原辽宁省省长薄熙来2月15日调任商务部部长。商务部去年3月份才成立，整合了国家经贸委的内贸管理、对外经济协调和重要工业品、原材料进出口计划组织实施；国家计委的农产品进出口计划组织实施；以及外经贸部的所有职能，主管国内外贸易和国际经济合作。

商务部近日公布了2004年1月进出口和外商直接投资(FDI)的统计数据。其中，出口较上年同期增长19.8%，至357.2亿美元。进口较上年同期增长15.2%，至357.4亿美元。中国1月贸易逆差为2000万美元。这与去年12月份的进出口增长率相比大为逊色。去年12月出口较上年同期激增50.7%，进口较上年同期增长47.4%。中国1月实际外商直接投资同比增长13.6%。1月份的进出口增幅低于分析师的普遍预期。有经济学家称，中国1月份出口和外商直接投资增速放缓可能预示着这两项重要经济支柱今年的前景平淡。

商务部在今年和未来几年内要面临的挑战，显然不止这两点。

内外贸市场与商务部自身的整合

组建商务部的初衷，首先就是内外贸统一管理。设立商务部，不仅顺应了国际潮流，而且符合国内经济发展需要。因此，由外经贸部牵头，整合各部委有关内外贸易管理的职能，成立内外贸统一的商务部，被认为是去年政府机构改革中最无争议、阵痛最轻者。

但是，在商务部设立之前，就有专家对商务部的机构设置表示了担忧。原国家商业部经济研究所副所长、现任中国商业政策研究会副会长万典武就担心，由几个部门共同组建的商务部很容易导致板块拼凑，同时，一旦商务部开始运转后，容易驾轻就熟地陷入抓审批权抓实权等老路。他说，内、外贸合并之后，难的是如何整合成一个有机的整体，各司局都要内外贸一起抓，将内贸变为外贸的基础、外贸变为内贸的延伸，逐步真正形成内外贸一体化。

时至今日，商务部已运行了近一年，万典武的担心似乎正被现实印证。

“过去一年商务部做了大量工作，但从管理的角度看，磨合并不顺畅，效果不佳。部门依然是分割状态，整合做得不是很好。”商务部国际贸易经济合作研究院副院长李雨时对记者说。李雨时的同事、商务部国际贸易经济合作研究院高级研究员马宇也作出了类似评价。他说：“商务部成立的时候，怕的就是把原来的职能挪过来，现在看来实际就是这样。而且，原来几个司现在还是几个司，人员没变，职能也没变，换个说法而已。”

李雨时指出，内外贸市场的统一是中国加入WTO后的必然趋势。今年年底将对所有企业放开外贸经营权。内外贸市场的统一并不是一个行政问题，中外市场已经开始融合，进出口的障碍越来越小。今后做内贸还是外贸是企业的自然选择，而非行政的人为划分。

“内贸外贸更多的应该是企业固有的权利，但在计划经济下，我们把它弄成了行业概念，实际政府不能够审批企业行为。我们现在谈内外贸统一，实际上就是在要求政府职能的转变。”马宇说。

“实际上，一年多来，我们的职能转变并没有实质性进展，甚至连改良也不能算。现在，工作重点依然是在审批商业规划，制定市场准入标准，还是舍不得放开手里的权力。譬如，部分放开外贸经营权，不过是迫于外界压力往后退一步而已，维护外贸秩序的理由是没有道理的。这种放开与不放开没有实质性变化。在美国，自然人都可以做外贸。政府不应该规定外贸企业注册资金必须达到什么水平，营业收入应该达到什么样的规模。”马宇说，“改革的关键是思路转变。政府的职能工作重点是去维护管理市场秩序，给不同的资本创建一个公平竞争的秩序就足够了。”

有专家认为，改革开放以来我们一直“重外贸、轻内贸”，我国内贸近几年就一直处于边缘状态，许多基础工作未能开展。“外贸市场化程度高，内贸市场化程度低。内贸的管理相当细，计划经济下的政府主导色彩依然很浓厚。这样相关主管部门在理念上、办事方法上都有碰撞。”李雨时说。

发改委对外经济研究所研究员张建平也认为，贸易是统一的整体，设立商务部，从体制上说是为改革捋顺了关系。但是，由于双方原来是分属不同单位，不是一个系统，在工作程序和方法上都不同。商务部现在面临的问题是业务与人员的调整。这涉及到业务在内部怎么做，不同部门的人怎么整合在一起。而李雨时说：“部门的整合不是一件容易的事情，80年代，外经部和外贸部合并，20多年过去了，在用人机制、处理问题的方法上仍存在矛盾。现在利益主体越来越多元化了，各部门之间利益的平衡也变得更加困难。”

去年，三部委分拆合并设立商务部的机构改革原则就是“拆庙不赶和尚”。有观察家就指出，“拆庙不赶和尚”的合并方式，不可能自动达到新商务部工作人员在政策思想认识方面的统一。防范不同政策主管部门合并后“貌合神离”的局面，达到制定政策指导思想的统一，有待于对制定对外经济贸易政策的出发点进行全新的探讨，有待于新商务部人员素质的进一步提升，更有仗于商务部的决心领导。

一位不愿具姓名的商务部官员对记者说，据他判断，照目前形势，内外贸市场的统一可能至少还需要5年时间。而在商务部成立之时，就有评论称，如果5年后，中国还有外贸和内贸的概念，就表明这次改革的失败。“我们把加快部门整合，建立内外贸统一大市场，冀望于一个强势的领导者。”他说。

进出口战略调整与观念的改变

虽然对于今年我国出口环境是否恶化，业界尚存争议，今年1月份中国进出口和外商直接投资的单月数据也不足以准确评估未来的发展趋势。但是，在今年调整我国实行已久的进出口策略，已经渐成共识。

自2004年1月1日起，我国将维持了5年之久的出口退税率平均下调3个百分点。

中国改革开放之初提出了鼓励出口的国策，20多年来出口为中国经济贡献了很大力量，也使财政背上了沉重负担。“最明显的例子是出口退税给中央财政增加负担，截至2003年年底，中央政府拖欠的应退未退税款超过3000亿元人民币。”商务部国际贸易经济合作研究院副院长沈丹阳说。10年前中国已经提出要寻求“新的出口增长方式”，但至今出口鼓励政策还是不分行业、不分产品，给出口企业创造了竞相降价、抢占国际市场的条件，直接造成企业利润一再减少。

据沈丹阳透露，商务部今年年初决定着手研究建立出口促进体系，希望改革出口政策。在沈丹阳与中国社科院财贸所合作的《建立全国外贸促进体系》的研究报告中，将描述中国需要建立的一种“大商务”格局。在这个“大商务”格局中，商务部将更多地负责制定外贸政策，其他政府部门及行业协会则承担更多的责任；其中，财政部门的作用将有较大的提高和转变。沈认为，中国财政对于出口的补贴应该改变目前“一视同仁”的做法，重点支持核心产业，并且从技术研发阶段就开始介入。同时，利用财政拨款的方式扶植中国企业树立品牌，为中国产品在国际上增强竞争优势、占据市场地位提供资金支持。

而这个“大商务”格局的理想模式，需要建立一个由政府部门、行业协会、企业广泛参与的促进体制，采取经济和非经济的手段共同促进中国外贸的可持续发展。除了商务部牵头外，还要求中国财政与产业部门或行业协会的积极配合。

新加坡星展银行(DBS Bank)的经济学家梁兆基认为，虽然1月份的宏观经济数据因农历新年的影响而失真，但出口下降的趋势可能会延续下去。他说，由于中国下调了出口退税率，出口增长放缓是一种自然而然的趋势。但他认为中国经济仍将保持强劲的增长势头，因此进口将继续强劲增长。

沈丹阳也认为1月份出现贸易逆差在情理之中，并预测今年全年都有逆差的可能。他说：“因为进口可能会有比去年更高的增长速度。加入WTO后，关税调低使得进口增长；今年市场需求旺盛，经济增长带动了对进口商品强盛的需求；国际市场很多原材料涨价，因此进口总金额上涨。”

“对于贸易逆差的问题争论一直比较多。”李雨时说，“过去我们一直谈论出口对GDP的拉动作用，国家统计局又只将净出口算做拉动GDP的因素，我认为这种计算方法不够科学。实际上进口对GDP的拉动作用比进口大。因为我们进口的一般都是自己制造不了的机械设备，是一种投资，进来后马上能够形成生产能力，提供就业机会，带动国民经济结构的调整。”

马宇认为，保持进出口的动态平衡才是正常的，动态平衡才利于资源的合理配置，“长期的巨额顺差是不正常的，对于发展中国家而言，长期巨额顺差意味着不断地输出国民资源。出口重要的不是换回4000亿的外汇储备，而是这4000亿外汇的使用率，重要的是有没有换回可以循环滚动的财富。”

商务部作为政府序列中的一个专业职能部门，应该定位于服从宏观经济发展的需要，致力于建立一个政策统一、高效通畅的内外贸合一的流通管理体制  

李雨时指出，重出口、轻进口是“重商主义”观点。“当然我们要注意进口产品结构的合理，80%以上应该是技术设备，还有短缺的能源、原材料，剩下的才可能是满足国内一部分先富起来的人需求的高档奢侈消费品。”他说，“进口也是国民经济必不可少的，适度扩大进口的观点已经开始被有关领导接受，商务部今年也在实施这个策略。”而马宇认为，商务部应该尽快确立建立进出口贸易动态平衡的主导思想。

对于今年中国吸引外商直接投资的预测，经济学家们都保持了谨慎的态度。

梁兆基认为，中国政府对建筑、汽车等领域投资过热的担忧可能导致今年实际利用外资额放缓至480亿美元左右。汇丰的经济学家屈宏斌也同样怀疑，中国今年的外商投资额能否较去年水平强劲增长。他说，对外商投资额突破500亿美元关口的预期恐怕不太现实。他认为的趋势是，去年的实际利用外资额与前年大致持平，今年也将基本保持同一水平。李雨时也认同屈宏斌的观点，他说：“去年下半年以来外商直接投资连续负增长，这也是正常现象。实际上，70%以上的国际资本主要是在发达国家之间流动，2002年是美国经济最差的一年，所以国际资本流出，有相当部分流入中国。去年下半年以来，美国经济复苏强劲，国际资本有回流入美国的趋势。”

“我们希望的是能够拉动民间投资，政府主导的投资还是数量型的，投资效益不高。而实际上民间投资的效益是很高的，民间投资应该成为投资的主体。在外贸领域，民间投资的主体作用已经显现，现在80%的外贸企业都是民间投资，国企所占的比重越来越低。”李雨时说。以1月份数据为例，与国有企业出口下降形成鲜明对比的，是民营企业在去年高速增长的基础上，在1月份保持了54.8%的增速。可以说，如果没有民营企业如此高速度的增长来支持，今年1月份的出口增幅可能连10%都达不到。

“问题的关键在于，有关领导和一些部门还是不接受贸易逆差，不愿意看到出口和外商直接投资这些统计数据呈下降的趋势。”商务部的那位官员对记者说，“转变观念、接受中国外贸的现实情况，以及得到其他部门的协调配合、支持商务部改革计划的实施，需要商务部领导者去游说有关领导和各相关部门。”

理想商务部

在商务部设立之时，原国务委员兼国务院秘书长王忠禹曾明确表示，新组建的商务部，既不同于早些年管理国内贸易的商业部、内贸部，也不同于外经贸部。虽然从名称上看，它管理的范围似乎相当于原来的部委加在一起，“但这个新部的权力其实比它的任何一个前身都要小”。因为行政理念已经变了，中国正在打造的不再是一个“全能政府”，而是一个“有限政府”。

当时，万典武认为商务部首先最重要的是彻底转变职能，为全国内外流通行业服务；其次是要依法治商，推进相关法制建设；三是抓监管，真正由双重身份变为只做裁判员，强化政府对市场的监督力度；四是倡导依靠商会协会的作用，迅速敦请有关部门制定出台《商会法》、《行业协会条例》及有关实施细则，做到政会分开。

政府对建筑，汽车等领域投资过热的担忧可能导致今年实际利用外资额放缓  

马宇认为，简单说，商务部的主要职责是对内，负责监管市场秩序，加强对市场秩序的管理；对外，为企业进行国际竞争创造一个好的外部环境。至于企业具体的商业行为、投资行为都应该由企业负责。政府只需要管理自己该管的事。李雨时认为，作为政府序列中的一个专业职能部门，应该定位于服从宏观经济发展的需要，致力于建立一个政策统一、高效通畅的内外贸合一的流通管理体制。

“美国的商务部是一个有着30000多人的大的服务部门，它主要是为企业发展服务的，管理职能非常弱。美国已经基本不存在任何政府主导的工业产业政策了。在美国国内，商业方面的各种法规也相对健全，基本上不需要政府部门有什么作为。在对外贸易政策方面，由内阁成员级的美国贸易谈判代表办公室负责对内协调和对外谈判。然而，商务部的统计、研究和服务的职能特别突出。”李雨时说，“而中国的政府部门一贯管理职能很强，这是中国政府行为的惯性，商务部恐怕也不能例外，也许中国就需要一个管理型的政府。”

中恒信律师事务所国际经济贸易顾问马晓野认为，中国的经济实体在对政府经济贸易政策的制定方面还没有多大的影响力。其原因是多方面的，集体谈判机制及相关中介组织发育不全；信息不对称；主观上习惯于依赖国家来指令等等。在贸易政策制定过程中缺乏利益集团的互动，企业听政府的话，执行政府既定的贸易政策，实际上进一步加重了商务部制定正确政策的工作难度。而这种情况的改善需要假以时日。所以也就不用侈谈什么企业在贸易政策方面对新商务部有什么要求了。目前中国企业所能期盼的，也就是商务部能够在其职责范围内做到的是，利用其行政、信息资源在国内外多方面、多层次地为企业提供服务。这是中国加入WTO，参与国际经济一体化过程中企业界对商务部寄予的期望。

(本刊实习记者马丽萍对本文亦有贡献)