报道：新一轮税制改革前奏

（文 / 谢衡）

在坚持市场经济税收原则前提下，要把税收政策取向从治理通货膨胀对投资征重税的这个方向扭转过来

增值税由生产型改为消费型将大大降低企业固定资产投资成本  

许善达

对投资征比较重税的争论

国家税务总局副局长、时任国家税务总局稽查局长的许善达，在1999年举办的一次内部研讨会上曾表示，政府在1993年新税制设计中，最终选择了生产型增值税的一个重要原因，就要对投资加以比较重税。

所谓生产型增值税，就是在计算一件商品的增值额时，既不扣除全部固定资产，也不扣除折旧，课税对象相当于生产资料和消费资料的总和，纳税人因此税负较重。而增值税由生产型改为消费型，对各种生产资料和消费资料价格影响不会太大。但由于征税环节和征税对象发生变化，将大大降低企业固定资产投资成本。

1993年时政府宏观调控目标是：治理通货膨胀，消除泡沫经济。1996年中国经济软着陆，1997年亚洲金融风暴之后，需求不足逐渐出现。近几年来，国内的消费增长速度虽然不是很高，但至少比GDP增长速度不低。

为治理通货紧缩，解决内需不足问题，国家实施了多年积极财政政策，每年国债发行量约在1500亿左右。然而，有统计数字证明，在2003年以前，国有投资增长速度达到了30%～40%，但是私人企业投资却是零增长，甚至是负增长。政府投资并没有有效地拉动民间投资，甚至还对民间投资产生了“挤出效应”。

“实际上，这中间存在一个悖论——积极财政政策是为了扩大投资、拉动内需，但我们的税制却是对投资征重税。而另一个现实就是因为政府投资在不断增加，就又需要财政收入的增加来支撑。对投资征重税极大地抑制了民间投资，反过来又导致政府开支过大。”中央财经大学财政与公共管理学院副院长、税收经济研究所副所长刘桓说。

许善达当时就提出，不能就靠政府这点赤字投资去支持需求增长，来维持整个国民经济运转。通过政府的财政政策和货币政策，能把社会的投资带动起来，才是治本之策。他认为，回顾1994年开始征收生产型增值税前后，对于通货膨胀和通货紧缩的影响，可以得出的结论是，现行的税制结构，必须做根本性调整。在坚持市场经济税收原则前提下，要把税收政策取向，从治理通货膨胀、对投资征重税这个方向扭转过来。否则，以刺激投资需求为主要方向的财政政策和货币政策难以见效。

刘桓认为，这一轮税制改革还有一个关键就是，给企业以什么样的地位问题。“投资主体应该由政府逐渐转成企业，这已经是从上到下的共识。”他说。

但财政部财科所税收研究室主任孙刚则表示，不宜对增值税转型促进企业投资的作用过分乐观。“增值税作为一种流转税，是企业垫付的税款，而不是企业最终负担的税款。增值税转型只不过是减少企业垫付的税款，使企业的现金流增加一些。”他说，“另一方面，在市场经济环境下，企业投资主要是看市场情况，税负只是影响投资的因素之一，但不会是决定性因素。”

而许善达却认为实际上不是这么回事。他说，按市场经济的原则，任何一个时期，流转税都应该是购买者和供给者分别负担的。双方各分担多少，取决于供给弹性和需求弹性。这才是一个比较好的税负解释理论。按这个原理，在通货膨胀时期，税负较多的由购买者来承担，而通货紧缩时期就比较多由生产者承担。

但时至今日，中国宏观经济发展的实际情况，与许善达1999年提出增值税应该转型时已有所不同。2003年民间投资已经启动，在政府准备开始改革这个税制的时候，防止一些领域投资过热和通货膨胀苗头的措施不断加强。

国务院发展研究中心宏观部研究员倪红日就提出，一定要密切关注在增值税转型的试点地区和行业，会否导致投资过热，引发通货膨胀。

一个明确的信号

“通货膨胀还是通货紧缩是经济周期的问题，财税政策应该对宏观经济有调节作用，但不是决定因素。但是从微观上看，增值税转型对企业个体来说，意义却非同寻常。”刘桓说。增值税由生产型改为消费型，最直接的好处就是企业购买原材料、固定资产等所交纳的税金可以在产品销售时应交纳的税金中扣除，即企业在购买原材料和固定资产这一环节不交税或少交税。他说：“这就是实实在在的减少企业负担。”

许善达当时就表示，不是说所有的税只能增加，不能减少，实际上，当时国家税务总局曾经做过测算，以实行生产型增值税后1995年的数字为依据，再加上营业税，企业的税负至少是在25%以上，这还是相当保守的估计。

1995年国家对于外商设备进口免税政策的一个反复，从另一个侧面说明了生产型增值税对企业盈利和投资的影响。当时有一种意见，认为我国对外商设备进口免税政策导致税收收入流失太多，有关领导也表态，要研究取消外商设备进口减免税政策。“我是深知我们生产型增值税负担之重的，一下取消了对外商设备进口免税的政策，可能对已签约和未签约的谈判影响太大，这不是一句话的事。经研究，决定取消进口减免税政策。可取消不到半年就恢复了。为什么？因为取消后外商马上反映：我已经有投资，原来的设计、可行性报告等，都是按不征税做的。你现在突然又恢复征关税、征增值税，我就不干了。正谈判的不谈了，意向书也不来了。两三个月内，全国各地都反映外商发生变化了。后来国务院决定恢复减免税政策。”许善达说，“我们国家法定关税和增值税，税率是比较高的，都足额征就不得了，进口就无利可图，所以就减免税。”

近年来，中国经济每年GDP增长大约在7.5%～8%左右，而每年税收增加使每年的财政收入都保持15%～20%左右的增长。

“这在一定程度上说明企业税收负担较重。税收的增长是好事，但不能给企业造成一定的负担。一般来说，政府财政收入的增长应该保持或不低于GDP的增长就可以了。而我们现在财政收入的增长速度大约为GDP增长的两倍。”刘桓说，“税收变化对于投资的影响是很微妙的，除了实际影响外，还有对投资者和消费者的心理影响。一般来说，税收每减少1%，就可能带动GDP增长0.3%。”

刘桓认为，我国税收收入的重点还应该向别的税种转移。现在政府的税收收入完全依靠一个税种，对增值税的依赖太重，约占整个税收收入的50%左右。“一个国家把税收收入建立在一个税种之上是很危险的，应该尽快找到别的税源。”他说。

而从世界各国趋势看，税改是必然趋势。去年美国总统布什提出一个数额巨大的减税计划，最后国会批准十年内美国减税3500亿美元。在美国减税的影响下，各国都纷纷推出不同程度的减税计划。

税收对于企业生产经营的外部环境影响很大。“如果中国不进行税改，国内企业竞争力就会减弱，而入世后，国内的企业要面临更激烈的市场竞争。”孙刚说。此外，刘桓认为，如果我们不顺应国际趋势减少税负，就可能影响我国吸引外资的能力，也可能促使我们的企业把生产投资转移到海外，最后有可能导致中国出现“空巢经济”。

调整既得利益格局

孙刚认为，这一轮税制改革，减税的幅度具体有多大还需要探讨。多年来我们国家一直追求财政收入的稳健增长，而税收的调整实际上就是利益格局的调整。“我们以前说对于已有的利益格局是‘不挤不让’，就是不影响既得利益集团的利益。但现在这一轮税制改革进行，有的既得利益可能不受影响，但有的就不保了，如果全都保，税制就没法改革了，利益格局也就无法调整。”他说。

有分析人士认为，这一轮税制改革实际上意味着，从一味追求财政收入增长速度，到放水养鱼、藏富于民的税收征管思路的变化。

孙刚认为政府改革税制是有“放水养鱼、藏富于民”的考虑。他说：“现在政府管的事、要办的事太多，每年财政收入增加多少都不够用，这个势头如果得不到遏止，不是好事。”而倪红日则认为，这次税改客观上是有“放水养鱼、藏富于民”这种作用，但主观上却并不是为了这个目的。“这一轮税改主要还是为了完善税制本身，适应市场经济的要求。”

税制作为一种法规，一旦定下来以后就不能轻易更改，但对于中国这样一个转轨经济国家，制度转换时期决策层的制度预期不确定，就可能导致对于立足于市场经济体制环境的宏观经济政策反应不力。对此，刘桓认为，税制决策者当然会力求税制能够和经济发展相吻合，但经济发展有其自身的规律，不会因为税制改革而受重大影响。“税制是一种法规，属于上层建筑。经济基础决定上层建筑，只有在经济基础变化到一定程度之后才能推动上层建筑发生改变。所以只能是随着大的经济发展，税制作相对主动的调整。”他说，“税制改革的延后是正常现象，当然也需要制定的时候有一定的前瞻性，但不能超前于经济发展的实际情况，否则会对经济有不利影响。”

中国社科院财政与财贸所副所长高培勇也指出，任何一个国家的税收制度，总要植根于一定的经济社会环境，并随着经济社会环境的变化而做相应调整。实际上，有关决策者已经意识到，若不对税收制度做出与时俱进的调整，税收制度肯定会对经济发展产生负面影响。但新一轮税制改革的反对之声，主要是惟恐税收收入因此减少或税收收入增幅因此下降。问题是，因财政减收的担忧而搁置拟议进行或亟待进行的税制改革，终归不是长久之事。而且，将经济社会发展因此遭受的拖累计入账册，从宏观层面看，很可能得不偿失。

税制改革试点行业之一的东北汽车制造业  

东北八行业 税改试验田

此次增值税由生产型转为消费型的改革，将率先在东北三省的装备制造业、石油化工业、冶金工业、船舶制造业、汽车制造业、高新技术产业、军品工业和农产品加工等八个行业试点。东北三省这八个行业允许固定资产增值税在购进当年一次抵扣，同时研究开发费用也可相应抵减税收。这意味着企业每投资1万元，就可以节约1700元的成本。

日前，国家发改委批准了“振兴东北”第一批100个项目，总投资额达610亿元，在这些项目的分配中辽宁获得52项；黑龙江获得37项；吉林获得11项。这些项目中有些是新上的、有些是设备更新、技术改造，如果增值税转型的改革不及时跟进，势必还会导致重复征税，影响东北的投资、产业结构调整和技术升级。

刘桓认为，中央政府要运用税收手段支持“振兴东北”的计划，有着更深远的用意。“中国在入世之后面对新的全球市场情况，应该找准自己的优势产品和行业。我们在高科技行业实际上是没有优势的，中国的优势应该在加工工业。加工工业属于第二产业，目前发达国家开始把第二产业往海外转移，做大规模的产业改组。落后国家不具备接收发达国家第二产业的能力，而中国在这方面就独具优势了。中国应该成为工业母机的生产基地，这个产业在东北地区发展又最合适。东北是我国的老工业基地，现在面临一时之困，但东北的工业基础、教育情况、人文背景都很适合发展这个产业。”他说。

与以往的区域开发思路不同，中央政府此次提出“振兴东北”的计划却是“只给政策不给钱，国家投资也要遵循市场机制”。“九五”期间，国家为西部大开发投资了6000亿元用于基础设施建设，而东北振兴的“基调”则是用市场机制激活东北经济，在原有工业基础之上实现“造血”。

“国家对于振兴东北两个有效的途径就是投入和挖潜。一方面，国家财政直接投入了140亿元用于老企业改造，这笔钱实际上是很有限的。国家就是希望能通过以税收优惠为主的间接扶持来改善企业的经营状况，挖掘企业自身活力。”刘桓说，“东北三省属老工业基地，资本密集型企业居多，在所有的税收优惠政策中，惟有增值税优惠是最有助于资本密集型企业发展的。”据测算，如果东北生产的工作母机超过了全国总量的1/10，那么企业直接获利将达到50到80亿元。

倪红日认为，在东北三省率先进行增值税转型试点也非常有利于外资、民间资本向东北流动。“因为投资者要考虑，多一块税负，就少一块利润。所以从微观上看，对企业的吸引力比较大。这样的税收优惠政策，对于振兴东北的计划应该有四两拨千斤的作用。”

但孙刚却表示，恐怕不能指望增值税转型对振兴东北起到立竿见影的效果，因为税制改革对经济发展的影响有一定的滞后效应。而且增值税转型会增加企业现金流，但企业用增加的现金流干什么，是不是一定去再投资，怎么投资，政府都不能够直接干预。

显然，东北企业是这次改革的直接受益者，但改革初期政府财政支出扩大、财政收入的减少也是不容忽视的现实。

作为第一大税种，增值税75%上缴中央财政，25%留给地方财政。按照目前对东北地区税收让利100亿元的规模算，东三省地方财政大约将减少25亿元的收入。具体到各地地方，对财政的压力大小不同，但都会有一些。怎样让这种影响尽量小一些，这也是税改试点分布实施的原因之一。

高培勇有一个估算：如果以2003年的GDP为税基，仅以生产型向消费型转型的中改为例，全国大约要有1000亿元的财政减收，东北地区减收也将大于100亿元。

刘桓认为，由于增值税是国家拿大头，所以对于增值税转型造成的改革成本主要还是由中央财政承担。在东北搞税改试点，中央财政会有所补贴。据刘桓透露，为弥补税改造成的东北三省地方财政收入的减少，未来5年内，中央财政将投入约1000多亿。倪红日也表示，在税改的计划中，中央财政也考虑通过各种手段支持改革的进行，比如利用转移支付来配合地方税改试点的进行。孙刚说：“在东北试点对财政收入的影响大概有100多亿，而每年中央财政收入的增加有2000多亿。局部地区税制改革的成本，中央财政是可以负担的。”