报道：修宪与合法私有财产不受侵犯

（文 / 朱文轶）

中共中央政治局委员王兆国在十届全国人大常委会第六次会议上作中共中央关于修改宪法部分内容建议的说明  

修宪：公法崛起

12月27日，全国人大常委会全票通过《中华人民共和国宪法修正案(草案)》，决定提请明年3月5日召开的十届全国人民代表大会第二次会议审议。从1988年开始，这是人大第四次对宪法进行局部修正。

没有人比毛泽东把宪法的要义说得更深入浅出，在1954年6月14日中央人民政府委员会第三十次会议上，他说：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来……就可以提高全国人民的积极性。”1980年8月，邓小平主持政治局扩大会议时曾指出现行宪法制定的一个重要原则——“不允许权力过分集中的原则，要在宪法上表现出来。”于是，“确定权力的来源、权力让渡的界限成为1982年《宪法》的重要使命，”北京大学公法研究中心主任姜明安说，“界定权力范围以及如何配置权力，确定公权力有多大范围，宪法和其他公法首先要解决的是这个问题。”首先是权力(power)，然后是权利(right)，姜明安给出了制宪和修宪的基本框架。

“1982年《宪法》开启了一场影响深远的革命——中国开始缔造一个具备法治精神的现代政府。”中国人民大学行政管理系主任毛寿龙说，四次“修宪”也可以被看成政府开始在法律框架下以新角度、新的话语体系来替代旧的思考方式，“当无所不为的国家权力消退时，司法制度是新的价值判断标准”。

对中国而言，从1982年现行宪法颁布，到1988年、1993年、1999年的三次修宪绝非简单的法条修订。过去20年里，三重转型过程赋予数次“修宪”以更深刻的意义：由计划体制转向市场体制；由传统社会转向现代社会；由封闭而单一的社会向开放化与多元化的方向转变……这些彼此重叠的改革都要求中国政府在“依法治国”的框架内发挥更具领导性的作用：确保经济增长，更有效地分配资源；领导中国社会的思想变革，避免剧烈的社会变迁所导致的混乱，建立起提供充分自由的市场竞争规范。参与现行宪法起草工作的宪法学权威许崇德解释20年间频繁修宪的原因时说，“我们正处在一个社会强烈变革的时代，宪法必然要与现实相适应”。

许崇德与姜明安都同意，宪法的每一次修订的确都在试图回应制度变革、公民权利保护中一些刻不容缓的问题：非公有制经济的遍地开花要求法律为私营经济正名；一方面城市建设需要大量用地另一方面土地又不能以合法形式进行转让；两种所有权产生的权益不平等使交易中一部分农民利益被侵占；中间阶层的兴起使私有财产保护急需法律依据。没有一个法律的制定者能去预测一个转型中社会哪怕一年后可能面临的变化。许崇德相信，驱动修宪的动因来自强大的国内经济发展动力与国家规则的共同作用。

值得注意的是，四次修宪与四次政府机构改革在时间上几乎不谋而合。二者步调一致的原因是，“两种制度变革在相互影响，推动政府与社会越来越走向成熟”。法学专家宋功德说，“它们遵循着相同的路径选择。”“采用政府主导型的制度变革模式，基于既有制度结构现状，采用非均衡性的、渐进的结构调整，来矫正权力和权力结构的结构性失衡。”“就像市场经济秩序的形成被普遍视作一个强有力政府培育市场的结果，来自体制内的力量，仍是推进改革步伐的最重要力量，”中国社科院宪法专家莫纪洪说。

非公有制经济宪法地位的演变

以产权制度改革为核心的中国经济体制改革，一直在稳步推进，不可逆转

三联生活周刊：上次修改宪法是1999年。对于一个国家根本大法来说，经常性修正会不会影响它的权威性？

许崇德：1987年党的十三大以后，党中央领导同志和全国人大常委会领导同志在研究对现行宪法作第一次修改时，就确定了两条原则：一是改革要遵守法律，法律要为改革服务；二是修改宪法，只限于不修改就会妨碍改革的条款。可改可不改的不改，有些问题采取宪法解释的办法解决。这次修宪的基本指导原则很明确，就是“可改可不改的不改，非改不可的才作修改”。这样做，有利于宪法稳定，有利于国家的稳定。宪法的修改频率是受多种因素影响的，不能简单对比。如在美国，其联邦宪法虽很少修改，但州宪法却大都经常修改。

许崇德  

姜明安  

三联生活周刊：与以往修宪相比，这次修宪的不同之处在哪里？

莫纪洪：“三个代表”重要思想写入宪法是此次修宪建议中最受瞩目的核心内容。和以往相比，这一次修宪，更多考虑宪法自身基本制度的科学性，注重宪法内容的充实和规范。1988年第一次修改仅为2条，1993年修改9条，1999年修改6条，而这一次修宪建议中提出14条修改，涉及的重要问题之多是前三次没有的，与“以宪治国”的构想是呼应的。另外，在此次修宪中把政治文明和人权等问题写了进来。这种变化将是历史性的。

三联生活周刊：修改宪法的方式是怎么确定的，有没有参照国外？

许崇德：第一次修宪我们就确定了采取修正案，这是借鉴美国修改宪法的方式。美国1787宪法216年来原文一直未动，但采取修正案的方式修改18次，共27条，它比法国、前苏联和我国过去采取的修改宪法方法要好。以后修改宪法部分内容，都是遵循了同样的原则，采用的都是修正案方式。前三个宪法修正案，共17条，其中15条集中在《宪法》序言和总纲。

三联生活周刊：非公有制经济的宪法地位在这几次修宪中有什么样的演变？

莫纪洪：1982年《宪法》的表述是“个体经济是公有制经济的补充”，1988年《宪法》中加入了私营经济，这等于承认了雇佣关系存在。1993年将“社会主义市场经济”首次写入《宪法》。1999年随着市场经济的发展，把非公经济提升为社会主义市场经济的“重要组成部分”。如今建议增加“鼓励、支持和引导”非公经济和写入“公民的合法的私有财产不受侵犯”的内容，这表明，以产权制度改革为核心的中国经济体制改革，一直在稳步推进，不可逆转。

三联生活周刊：财产权，包括财产的取得、财产权的保护和财产权的转移等制度应该是一个社会的核心问题。这次修改宪法，要求更明确地保护私有财产权的呼声很大。在最后的修正案中关于“私有财产保护”的条文是“公民合法的私有财产不受侵犯”，你怎么看这里措辞的变化？

姜明安：事实上，西方资产阶级革命和现代的民主代议制度的建立几乎是因为财产权的问题而引发的。宪政史上两个最早的宪法性文件——1215年的《大宪章》和1628年的《权利请愿书》，都是英国贵族迫使国王签订的，其中许多条文都与保护财产有关。如国王非经贵族的议会同意不得向人民征税和募债；非依法律和司法判决国王不得剥夺人民的土地和财产；承认贵族的封地继承权；不得强占民房等。

与民法上的财产权不同，宪法上的财产权主要是私人针对公共权力的侵害而享有的财产权利，其中当然包括排除公共权力对私人之间业已确立的特定财产秩序进行不当干预的权利。认识这一点非常重要，因为我国已经在一定意义和规模上存在了民法上的财产权保护规范，随着物权法规范的定立以及未来民法典的诞生，这种民法上的财产权保护规范体系将更趋完善。

许崇德：我们现行宪法的规定是“社会主义公有财产神圣不可侵犯”。“神圣”这个词汇比较抽象，法律规定一般只有存在或者不存在，保护或者不保护，“神圣”的提法文学意味较浓厚。但既然写进来了，就没有必要去掉，属于可不改的范围。因此私有财产权也没有必要在宪法中规定为“神圣不可侵犯”，而可以考虑写成诸如私有财产也是不可随意侵犯的，假若国家要征收、征用，一定要给予补偿的意思。我们原来在现行《宪法》中对私有财产权是有保护的，但现在是要进一步作更有力的保护。现行《宪法》第十三条规定：“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其它合法财产所有权。”“依法保护公民的私有财产的继承权。”现在要进一步明确保护私有财产权，则所保护的财产权利将会更加完整。

还应看到，现行《宪法》第十六条规定，国家保护个体经济、私营经济的合法权利和利益。这是从作为经济成分、经济制度的角度加以保护的。此次修改是从个人权利、私有财产权、个人所有权的角度规定，对私人所有的财产加以保护。

此次宪法修正案(草案)建议增加“鼓励、支持和引导”非公有制经济  

在现有法律框架下，人们是不能随意改变土地用途的，征地几乎是农地流转的惟一合法途径  

2万亿征地的农民补偿

14项修宪建议的第三项将《宪法》第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”按现行法律，城市土地属国家所有，农村和郊区土地，一般归集体所有。宪法给将来农民坐上谈判桌提供了法律保障，但具体补偿形式，现在仍然是个未知土地政策的几次变化都发生在修宪的大背景下。1988年4月，全国人大修改《宪法》，在删除土地不得出租规定的同时，增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的规定。紧接着，1990年5月国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。“两者的制订颁布实施，在法律法规层面标志着土地整备与市场化的结合。”全国土地利用总体规划专家小组成员严金明说。

同样一块地，用来种粮食和用来盖厂房，其价值有天壤之别。据中国土地勘测规划院的一份调查，在江苏昆山市，综合平均种植业、渔业等的年收入，一亩地的年产值为5296元。按农民的算法，去掉各种投入，会种地的人一亩一年能挣200元，不会种的到头来还得赔钱。但如果盖上厂房，情况就大不一样。在昆山某村，厂房出租标准是每年56000元/亩。

尽管差价如此之大，但在中国现有法律框架下，人们是不能随意改变土地用途的，征地几乎是农地流转的惟一合法途径。中国社科院农村发展研究所副研究员王小映一直从事土地经济学研究。他在接受记者采访时指出，1998年的《土地管理法》规定，国家实施土地用途管制制度，法律对农用地转为建设用地作了严格的程序规定。由于计划经济思路的惯性，我国目前仍然是城乡二元土地所有制。按1982年《宪法》规定，城市的土地属国家所有，农村和郊区的土地，一般属集体所有。而农村土地大致可以分为农用地和建设用地。按今年3月实施的《土地承包法》，农地使用权可以进行交易；但农村建设用地的流转，在法律上一直存在各种限制。按现行《土地管理法》的规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。这些限制，使农地所有者无法通过土地流转获得相应收益。“这里面暗含了这样的推论。”王小映分析说，“在农村，集体所有的土地，如果要进入市场，或通过转变用途获得增值，只有一种途径，即改变所有权，将集体土地征用为国有土地，此后其使用权才可以有偿出让。”

“而一般说来，在土地征用中，国家向农村集体经济组织支付的农地补偿费用都较低，而此后由县、市政府代行国家土地所有权职能，通过出让土地使用权取得的土地收益却很高。这样一来，在工业优先、城市优先的发展战略下，土地增值收益(如土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费等)收归县级以上政府后，大部分投向了城市土地开发建设。于是，在一些地方农地征用制度演变成城市从农村攫取利益的抽血机。”从1982年到1986年连续5年主持起草了著名的5个“中央一号文件”的农业经济学家杜润生说，土地集体所有制原来就给了干部“一年一调整、三年大调整”的行政调整权力，在土地征用过程中，还是他们和开发商谈判，然后借助国家权力来征地，“征地过程产生的纠纷，主要来自收益分配不公。大部分钱用来‘三通一平’，基层农民往往得不到土地的增值收益，留给集体部分的征地款的使用及其二次分配带有很大的随意性和不透明性。土地集体统一经营部分，除了村的公共福利事业、文化教育等开支外，有大笔收入被部分村干部以各种名义开销了。农民几乎被排斥在二次分配之外。”“于是，农民的土地财产权益受到了集体性的侵害。”

国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产所有权  

而国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊说，根据专家的测算，我们自改革以来通过低价从农民那里征地，然后高价出售，估计从农民那里拿走了两万个亿。

王小映说，这次政府对“征地补偿”给予了宪法的确认，但在具体过程中仍要面临一堆实际问题，“比如工业用地和城市房地产开发用地成本也会提高，工业发展是否会受到影响？城市居民是否会支付更高的房价？”

采访中获知，一种通过土地换社保的政策将在江苏省内试推行，以此来解决征地补偿问题，弥补因失去土地而无所依附的农民。在许多人看来，这是一次值得期待的独特而温和的改良方式。江苏财政厅一名官员向记者介绍：“江苏根据各市经济发展情况和土地价值，把全省土地划分为四类地区，执行相应的征地补偿和被征地农民基本生活保障。”“从土地出让金等土地有偿使用收益中列支的政府出资，四类地区提取的数额按照新征用建设用地面积计算，每公顷分别不得低于15万元、12万元、9万元和6万元。这笔钱用于建立被征地农民基本生活保障资金，纳入财政专户管理，专项使用。”

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前三次修宪

1988年修宪：为“私营经济”正名

七届全国人大一次会议通过了涉及两项内容的第一个宪法修正案。其中，在第十一条增加规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”此次修宪，明确规定了私营经济在社会主义所有制结构中的地位，肯定了它的积极作用。

1993年修宪：“市场经济”写入宪法

第二个宪法修正案由八届全国人大一次会议通过。在多达九项的修改中，值得注意的一点是国家根本任务表述的改变。中国正处于社会主义初级阶段被明确写入。在此大背景下，宪法规定，国家将在建设有中国特色社会主义理论指导下，集中力量进行社会主义现代化建设。国家的奋斗目标，则由建设“高度文明、高度民主的社会主义国家”变为建设“富强、民主、文明的社会主义国家”。在这次修宪中，另一个大动作更引人注目，即“市场经济”一词的入宪、“计划经济”一词的淡出。修正案将原来“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济”等内容，修改为“国家实行社会主义市场经济”，“国家加强经济立法，完善宏观调控”。等等。

1999年修宪：提出“依法治国”

九届全国人大二次会议通过了涉及六项内容的第三个宪法修正案。文本中增加的四个字“依法治国”。修改后的《宪法》明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”此外，在1993年的方向上，新文本规定，在初级阶段要坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度；“发展社会主义市场经济”被写入国家根本任务，并规定：“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”