网络广告法的模糊地带

（文 / 邹剑宇）

网络禁止香烟广告？

在《网络广告管理暂行办法》即将出台的时候，记者在2000年12月19日采访了中国工商局广告司广告管理处处长于法昌。

“《网络广告管理暂行办法》第三稿中规定互联网上不准做香烟广告、性用品广告，它延续了《广告法》上规定的对五大媒体——广播、电影、电视、报纸、期刊的条文。虽然中国互联网用户在6月份统计数字只有1690万，跟电视、广播等媒体相差很大，但考虑到互联网在中国的发展速度很快，传播迅速，而且受众以青少年为主，所以我们界定它和其他五种媒体一样都属于大众媒体。”于法昌说。

“如何区别网络广告与普通信息呢？”记者问。

“《广告法》第十三条规定：‘广告应当具有可识别性，能够使消费者辨明其为广告。大众传播媒介不得以新闻报道形式发布广告。通过大众传播媒介发布的广告应当有广告标记，与其他非广告信息相区别，不得使消费者产生误解。’这在网上可不容易做到。就像电视媒体中的‘软广告’不好定性一样，网络广告植根于网站内容，两者互相依存，并不容易区分，比如按钮式广告button、链接之后的广告等等。”

“一些企业的主页，比如玉溪卷烟厂，也许他们认为主页跟公司的印刷宣传品一样，它的功能就是为了做广告？”

于法昌说：“《广告法》还规定：禁止在各类等候室、影剧院、会议厅堂、体育比赛场馆等公共场所设置烟草广告。烟草广告内容包括企业名称、卷烟名称、烟标、香烟名称的注册字样和图案等。玉溪卷烟厂主页上可以放置企业信息，但不能做广告。这个规定对经销商和生产厂商一样。”

但是在玉溪卷烟厂的主页上，可以看到“红塔山”、“红梅”等香烟烟标的图案，那是正在筹建中的“红塔电子商务中心”的旗帜广告。在“e国网”上供选购的商品中，“中南海”、“云烟”等烟标图案同样明显。但是这两个页面上不放烟标又能放什么呢？

网络的特性需要一些“模糊”政策，首先让网络公司能够顺利地长大

网站试点

烟草广告的操作仅仅是网络广告法规中的一个细节。

于法昌说“实际上，1995年互联网在中国开始发展，到1997年Chinabyte.com网站上第一次出现了广告，是芯片厂商英特尔的。网络广告真正开始起来是在1998年。今年估计中国整个网络广告的总额是2亿元，而1999年中国所有广告总额是622亿元，网络广告的份额不足总数的0.3%。

“2000年5月我们在北京、上海、广东三个地区选取了27家主要网站作为网络广告的试点单位，为他们配发了广告专用发票。现在看来，这些网站上的广告占了所有网络广告的绝大部分，并且没有出现违法的大事件。

作为这段历史的见证人之一，新浪网总裁王志东曾抱怨说为了使他们的收入帐目合法化，以便新浪网在美国合法上市，在中国管理部门还在讨论网络广告规范的时候，他们不得不采取一些特殊措施。结果新浪网在上市前专门为网站广告业务成立了一家广告公司。这个问题的产生是因为在当时作为网站经营主体的技术公司还未赋予广告经营权，自然也没有广告业专业发票。在新浪上市后不到一个月，五月十八日，国家工商局发文赋予27家知名网络公司广告经营权。这当然被迅速地反映在了随后于七月上市的网易和搜狐的招股书中。

“我们把网站分为有偿服务型网站和信息共享网站，有偿服务型网站应该办理广告营业许可证。共享网站包括‘个人网站’，但是一些优秀的个人网站网民访问量也不小，它们如果刊登广告的话，也应该办理许可证。但是目前还没有个人网站办理过。

“从访问量上看，主要的有偿服务型网站吸引了大部分访问量，我们主要的管理方向也是针对这些网站。应该承认，在此之外有一些网站私自发布广告，有漏税的嫌疑。这就要看网络发展的主体了。广告司的曲建民司长曾说：‘如果一个法规对互联网发展不利，那宁愿不出。’”

“是不是可以理解为，《网络广告管理暂行办法》主要是以原则性条款为主的一个法规？并没有列举出网络广告的各种情况加以详细规定？”记者问。

“可以这么理解。因为也无法全面列举，我们已知的网络广告是这么多，现在是在台式电脑上的网络广告，不久还有手机、PDA等等都上了互联网，广告的形式和发布手段都会有新的变化。”于法昌说。

另外几个问题

完全以传统媒体的概念套用在网络上显然会产生偏差。中国目前不承认网站独立播发新闻的合法性，这也使网站有理由不以传统媒体的规定要求自己。例如在新浪网和搜狐网的公开广告单上都有一个收费的项目，搜狐称之为“在线访谈”，每次收费4000美元，新浪称之为“网上直播”，每次收费5万元人民币。二者的性质与电视上的“名人访谈”相似。

还有网络经济被称作“直接经济”。理想的“直接经济”是网民在阅读到一则信息，例如一条新出品的CD评论，马上就下单订购完成交易。但是这又算不算网络上的“有偿新闻”加以禁止呢？

而目前在网络广告市场上“定向广告”越来越成为主流，例如新浪网与DoubleClick公司合作推出基于细化、精确的客户资料(数据库)的“定向广告”，跟踪每次广告投放后被目标观众接受的情况，而后根据目标观众对广告的不同反应制定下次广告的投放。宝洁公司则宣布不再为其放置在搜索引擎、电子杂志等上面的标牌广告的无效顾客(即只看一眼而没有反应的冲浪者)付费，只为那些真正对公司产品感兴趣，并通过链接进入到宝洁网站的顾客付广告费。但是这种紧密建立在网民个人资料上的广告活动在多大程度上侵犯了公民的隐私呢？人们对“跟踪式”的“定向广告”的容忍度有多高呢？

对于立法和行政管理机关来说，更大的问题是互联网的无国界，他们无法规范到一个注册在某个允许香烟广告的国家制作的简体汉字网站的香烟广告，“就像色情网站也是一样的，中国可以禁止，但是国外呢？”于处长有点无奈。

再则，为了加强对网络内容(包括广告内容)的管理，北京市工商局的相关规定有“网络广告的证明文件及样件，并至少保存二年”；“国家工商局的规定是一年”的说法。于处长解释说，在信息产业部的有关规定中ICP的内容要保存一年。这个规定对于流量很大，而且在急速增加信息量的ICP网站来说，为存储这些信息的成本可能会压得他们喘不过气。但这个规定适用于报纸、期刊杂志的话，成本却微乎其微。

所以中国的商业型ICP网站，特别是三大门户网站，一再声称自己“不是媒体”，虽然在招股书和财务报告中强调它们将以广告作为主要赢利手段。这除了避免在新闻宣传方面碰上地雷之外，更多是因为一个公司节约成本、增加收入的本能驱动力所决定。出台《网络广告法》规范网络广告，在广告主对网络广告持观望态度的时候至少让他们不需要为发票和财务手续等事情发愁，对商业网站无疑是有益的。一方面，立法、管理机关和网站一起“斤斤计较”，为艰难的网络业降低运营成本；另一方面，网络的特性又需要一些“模糊”政策，首先让网络公司能够顺利地长大。

中国网络广告发展大事记

1997年3月 Chinabyte.com获得第一笔广告收入

1997年4月 Chinabyte.com由国际授权媒体监测机构AcNielsen旗下专业公司开始站点访问第三方认证

1998年3月 《中国计算机报》载文提出并组织ISP和广告公司研讨网络广告

1998年7月 国中网（www.cww.com）在京举行网络广告研讨会

1998年8月 CNNIC与Sohu.com举办“Sohu站点访问统计新闻发布会”并颁发访客 流量认证证书

1998年11月 China.com与24/7Me dia Inc.在国中网第三届年会上宣布正式成立24/7互动传媒亚洲有限公司

1999年1月 灵智大洋（广州）广告有限公司在京成立互动媒体部

1999年3月 CNNIC与《互联网周刊》举办“99中国广告研讨会”

1999年4月 奥美公司与智威汤逊中乔公司推出互动媒体咨询

1999年9月 www.media999.com进入中国并于12月与Adforce.com结成战略联盟

1999年12月 CNNIC联合17家网站倡议推出网站访客流量度量标准——《网站访问统计术语和度量方法》

2000年3月 信息产业部与国家工商局联合主办的“新世纪网络广告研讨会”

2000年5月 国家工商局向全国27家知名企业颁发“广告经营许可证”开展网络广告经营登记试点工作。

中美网络广告收入比较

1998年 中国 4800万人民币（Forester统计数字为200万美元）

美国 19.2亿美元（IAB统计数字）

1999年 中国 1亿人民币（Forester统计数字为800万美元）

美国 46.2亿美元（IAB统计数字）