​一块“模范地”后的城乡关系

（文 / 陈晓）

( 复垦后耕地增多，年近70岁的程云先还是用最原始的方法进行耕种 )

“地票”制度

2010年8月，重庆市发布了《关于统筹城乡户籍制度改革的意见》（下称《户改意见》），推出一个宏伟计划：至2020年，将该市户籍的1000万农民转户成为市民。这是中国1949年以来最大规模的农民进城运动。重庆目前总人口3000多万，其中只有1200万为城镇户口，其余2/3均为农民。户改政策表明，重庆市力图扭转“农村包围城市”的格局，而计划中的转户数量相当于一个比利时或者葡萄牙的全国人口。

这也是中国城乡统筹试验进入深水区的尝试，而决定农民身份变化最重要的经济因素就是土地。是否进城的选择，关系着农民是否愿意并有信心脱离千百年来安身立命的土地，进入一个规则完全不同的工业社会中求发展。如果再联系重庆市的发展现实，更能发现转户将为重庆市最紧缺的经济要素做出贡献。根据重庆市国土局提供的数据，重庆每年因为产业发展，需要的土地量与国家拨付的建设用地指标之间，已经出现了50平方公里的用地缺口。

而另一个乡村现实是：因为外出打工和人口流动，农村出现了大量废弃土地。据统计，全国农村建设用地共有16.4万平方公里，接近河南省土地总面积，等于全部城市建设用地的4.6倍！而这些用于修建房屋、农村活动设施、学校等场所的建设用地，随着农村人口进入城市经济的大量流动，出现了大量废弃和荒置。

2008年，重庆农村土地交易所成立，首创“地票”制度，将农村废弃的建设用地复垦为耕地，成为地票，进入农地交易所交易，将远郊的废弃土地，置换为城市近郊的建设用地。复垦的耕地和城市新增建设用地，增减平衡，既保证了不突破“18亿亩耕地红线”，又能暂时缓解城市发展与土地紧缺之间的矛盾。还可以利用级差地租，提升农村偏远地区的土地价值。从重庆的实践看，偏远农村宅基地复耕后的价值，由每亩2万元上升到每亩15万元左右。

( 村民张登银暂时还是“二次土改”的旁观者，他既没参加复垦，也不打算转户 )

目前，重庆在土地规划上的做法是，每年从国土资源部获得的用地指标主要用于基础设施建设、公共设施建设和工业用地，大部分的房地产开发则通过购买地票来取得额外的用地指标，每年大约有1/4的用地指标将通过“地票”方式获得。

地票制度主要盘活的是农村废弃的建设用地，而户改政策则更进一步，彻底斩断农民和三类土地的联系。按照户改的制度设计，转户后，农民将“穿上城里的就业、社保、住房、教育、医疗五件衣服”，并最终“脱掉农村宅基地、承包地、林地三件衣服”。如果从土地变革的角度来看，地票制度与户改政策一脉相承，统一于一个目标——盘活农村土地，建立一个城乡共同受益的工业化大市场。2010年11月，本刊记者来到重庆市江津区李市镇，这里是重庆市首单地票的诞生地，其下的孔目村张家湾，“由于复垦土地质量好，操作最规范，补偿最到位”，目前已经有1030亩土地进入地票交易程序。这个重庆地票制度实行的示范区，村民们对更进一步的户口改革，却表现出了不一样的态度。

( 村庄与城市的地理距离近在咫尺，但村民与城市的心里距离还很遥远 )

户改背景

11月的孔目村张家湾，安静得有些冷清。一场夜雨之后，田野被笼罩进一片湿润的薄雾里。即便是冬天，西南的山地仍然起伏苍翠，高低错落间散布着当地特有的一丛丛细竹。如果选择一个稍高的地势，向低坡上的一抹抹浓绿望去，不难发现其中掩映着的农舍屋脊。大部分的土墙瓦屋都换上了新装，尤其是公路沿线的农舍，都刷成了灰瓦白墙，墙体中间饰以朱红色的漆条，在冬天的薄雾和青翠中显得雅致。这是重庆市新农村建设的内容之一——为农舍换上统一的“制服”，从外观上一扫乡村的陈旧之气。田野和村落的下方是一条公路，到最近的市镇李市只需要10分钟，到更大的行政区域江津，也不到半小时。公路上的班车不到10分钟就有一趟，像出租车一样，招手就停。乡村和城市的地理距离，前所未有地接近。

孔目村是一个大村落，按照户籍登记，一共有700多户，近2000人。但走在村里，却难见人烟。冬天是传统的农闲季节，村里绝大部分年轻人早在10年前就开始进入城市，像候鸟一样往返在工业社会和农业社会两边。只有村口的小商店零星聚集着几个闲聊的老年人，他们主要的生计就是耕种这和缓的斜坡和山谷里的土地，是传统农业社会最后的守望者。

由于人口基数的庞大，中国绝大多数的农村，村民占有土地的一个特点是“农户平均耕种的土地面积狭小”。费孝通曾经如此总结：“比起西方国家的耕地，即使大地主所拥有的土地面积也是微不足道的。”而西南的山区，由于其多山的丘陵地貌，人均土地占有面积更加稀少分散。孔目村张家湾村民张登银家的土地就很能代表这种特性。张登银全家4口人，一共有两亩多地，却分散在5个地方：家门口晒坝边有3分菜地，晒坝梯坎下，是约5分菜地，种着3行空心菜，两行胡豆，还有两行葱。菜地下面，是一块约5亩的平地，这是村子里比较大片的农田。由于近年来村落中不停有人迁出，这块5亩的土地经历了好几次重新分配。因此这块包括4家业主的土地上，并没有明显的界限，处处显示出权宜之计的仓促。张登银家拥有其中1亩地的耕种权，他指着田地中一块并不显眼的木桩，说“这就是划界的标志”。还有两块地，就在离家约5分钟路程的山后。

土地分散，导致了村民居住的分散。孔目村700多户人，原本分为十几个大队，散布在高低错落的山间。按照镇国土所提供的资料，采访目的地张家湾隶属于孔目村6队，但文字表述上简单明了的一个地名，要找到准确的地理方位却并不容易。即使已经进入了孔目村的地界，也没有一个人——包括在这个地方生活了一辈子的老人——能指明6队在哪里。这几乎是在乡村采访前所未有的难题。

村民们解释自己对家乡的陌生，是因为这几年变化太快。除了修路搭桥等地理外观的改变，农村的基本建制也经历了几轮整合，其主要内容就是村社下属的大队合并。原来孔目村有十几个大队，每个队都有一套行政班子。村民们每年收成后，缴纳的提留款，就作为大队支部的运作经费。大约在五六年前，中央开始为农村减负，提留款也是取消的项目之一。因此，孔目村的十几个大队合并为7个。农村基层政策瘦身的一个结果是，村民们对自己家乡的记忆坐标完全被打乱了，他们甚至都不清楚自己属于整合后的哪一个队。

另一件意外的困难是寻找到村干部也不容易。他们繁忙的行程或许表明，在孔目村安静和冷清的外表下，乡土生活确实在发生着巨变。孔目村村长和村支书每天都在下农户家，甚至镇上的官员要联系到他们都不容易。李市镇国土所所长谭得禄告诉本刊记者，接近年底，村干部要做的工作非常多，包括对乡村废弃土地情况的摸底，村民们转户意愿的统计，还有对已失地农民生活状况的摸底调查，而且村委会的换届选举也马上就要到了，连他都见不到这些村干部。本刊记者到达的这一天，村干部们的工作是做低保户的调查。“我们在山里，要一户一户谈，得天黑了才能出来。”村长周正莲在电话中对本刊记者说。随着通货膨胀，重庆市从10月1日起提高了低保户的最低生活保障金额，与之前执行的标准比，城市平均每人每月提高了30元左右，农村平均每人每年提高了200元左右。周正莲的工作就是要保证这些低保金执行到位。

乡村和城市的地理距离前所未有的近，农民从政策中获得的善意前所未有的多。因为取消了农业税，农民与土地之间的自由度前所未有的宽松。重庆的城乡统筹，以及其中最重要的户籍改革和土地改革，就在这样的乡村现实下展开。

地票制度下的“模范地”

在重庆市江津区李市镇国土所，有一帧有关宅基地复垦的展板。上面是两张相互对照的相片：一幅是荒地上一栋破败的土房，另一幅则是一片开阔的平地，上面密密麻麻种植了绿色的胡豆苗。除了相同位置的一根电线杆和一栋农房，两张照片几乎看不出相同点。国土所所长谭得禄告诉本刊记者：两张照片是孔目村6队张家湾的同一片地。照片显示的是重庆的一项土地改革工程——地票制度。谭得禄告诉本刊记者，其具体操作程序是：“首先去村里摸底，确定符合复垦条件的废弃用地，征得地块所有权人的同意之后，国土所招标聘请专业队伍将地块复垦为耕地。复垦后的耕地则成为地票。地票在重庆农地产权交易所公开拍卖，需要建设用地指标的主体，均可在政府制定的交易基准价格基础上参与竞购。地票拍出后，即可增加等量城镇建设用地。地票拍卖所得，按8∶2的比例分配给农民家庭和农村集体组织，地票持有者则可在日后凭地票竞购相应面积的城镇建设用地，其购买地票的费用，可冲抵这些建设用地的有偿使用费和耕地开垦费。”

根据李市镇国土所对当地土地的调查，李市镇可以参与地票交易的土地有三类：废弃宅基地；农民外出务工，家里的房子年久失修，无法居住；还有废弃的学校、村集体保管室，以及随着基层建制的合并调整，腾出来的村社集体办公室。三类边角余料加起来，是一块可观的土地存量。李市镇隶属于江津区，这是重庆市打造的“一小时经济圈”中的重点区域，村民生活和城市的自然结合度已经相当高，因此成为地票制度实行的先进区。“重庆农地产权交易所的第一票地票，一共3000亩，就是江津区的。其中李市镇一共有131.88亩。”谭得禄告诉本刊记者，展板上张家湾这块模范地就是其中之一。

对于重庆的土地政策，坊间有众多质疑。其中最重要的，就是一个政府解释为盘活废弃土地资源的制度设计，最后是否会因为执行过程中的腐败或者不到位，而滋生出种种不公平，让土地改革成为对农民的再次剥夺？张家湾这块模范田的意义就在于，我们可以剔除一项政策在执行中的技术障碍因素，来观察一个制度在理想环境下运行时，农民对土地的态度是什么。

本刊记者看到，模范地的复垦是按照规范的田地设施建造：翻耕好的土地边用石块砌出整齐的边界，地边环绕着水泥砌成的引水渠，地中央是一个圆形的蓄水池，天干地旱时，还能作为政府救济用水的接纳地。“模范地”的使用权人是村民程云先。他告诉本刊记者：这块地面积约5亩，复耕后，他将获得三份补偿：一是约1.6万元的原房补助，还有3万多元的购房补助，以及按每亩6000元的宅基地补助，总价约10万块钱。他认为还是“划算的”。

在谭得禄的电脑上，还有一个对所有当地农民的意愿调查。在保有复垦耕地的使用权前提下，大部分村民并不排斥将建设用地置换出更大的价值。2010年，李市镇又有1030亩地票即将入市。这些通过地票制度发掘出的土地资源，也是重庆进一步深化改革的时间资本。

重庆市理想：新经济政策

地票制度的作用，是盘活了农村的荒地存量，调整了农村土地结构。但重庆市的理想并不止于此。针对人均农地狭小的中国现实，费孝通也曾说过，单纯的土地重新分配并不会减轻农业资源的人口压力，减少农村人口的做法才是有效的。

在地票制度的铺垫下，2010年，重庆市在城乡统筹上迈出了重要一步。2010年7月28日，重庆市政府召开统筹城乡户籍制度改革工作会，提出了千万农民进城的宏大目标。

根据《户改意见》，此次改革主要面向重庆市籍的农村居民，主城区、31个远郊区县及乡镇对农村居民的转入条件有所不同。主城区需要申请人在主城区务工、经商5年以上，或投资兴办实业，3年累计纳税10万元或一年纳税5万元以上，本人及其共同居住的配偶、子女可申请在合法固定住所迁移入户；31个远郊区县城标准则分别放宽为务工经商3年以上，3年累计纳税5万元或一年纳税2万元以上；乡镇的条件则较为宽松，农村居民本着自愿原则，可就近就地转为城镇居民。按照政府的设想，转户后的农民将全权享受城市居民待遇，并保留3年的宅基地、承包地和林地。3年后，政府将有偿收回。

进城分为两步走：2010至2011年，重庆将推动338万符合条件的农民工及新生代转户进城。第二步，2012至2020年，以每年转户80万～90万的速度，最终累计转户1000万人，全市户籍人口城镇化率将达到60%以上。目前，这一比例仅为29%。

还是从土地的角度来考察，户改的现实意义就分为两层。一是更大面积的宅基地可以用于城市建设。市长黄奇帆是重庆改革的主要设计者。他在接受采访时阐述了农民转户对城市建设土地的意义：“以城乡资源互动来说，目前，我国实行严格的耕地红线保护和土地用途管制。以建设用地为例，如果农村人口转为城镇人口，退出宅基地，城乡建房用地相抵后，至少人均节约用地130平方米。全国如有2亿农民转户进城，宅基地复垦后，理论上可以净增耕地3万平方公里。”

除了退出宅基地，进入城镇集中居住外，转户比地票制度更进一步的地方还在于：大量的零散耕地也将从个体小农的耕种状态下退出给村集体，然后由种粮大户或者经济合作社承包，以实现土地的规模效益。

真实的城乡关系：程云先的打算

但即使是在地票制度的实行中表现最优秀的区域，对转户的兴趣也寥寥无几。谭得禄告诉本刊记者，已经参与地票交易的农民中，还没有一户转户。退出部分宅基地，只是表明了他们愿意转变传统的土地的使用方式，以获得更大的价值。但他们并不愿意割断与土地的联系。即使政府表现出了极大的善意——修建公租房，所有转户的农民将享受和城市人相同比例的各项社保，并通过获得惠普等电脑巨头的订单，引进了最大的代工企业和大批零部件生产企业，创造出了一个需要大量低端劳动力加工的贸易产业，也仍然没能鼓起农民就此投身工业社会的决心。多年和城市打交道的经验使他们心生警惕。“打工打不了一辈子，但有土地，一辈子的生活就有基本保障。”程云先对本刊记者说。

程云先是国土所展板上那块模范地的主人。他和这块地的故事，是中国农民和土地关系的一个缩影。“我在10年前决定向村集体买下那块地。因为根据农村最后一批分地，说好30年不变，增人不加，减人不减。我有3个儿子，分地的时候大儿子已经结婚，因此全家一共有6口人，人均分得了6.5分地。但这10年里，我的两个小儿子分别结婚了，他们的媳妇都没有地。虽然从10年前他们就外出打工了，土地矛盾不明显。但他们都是临时工，这哪里干得了一辈子，我一直在想给他们买一块废地留着，以后他们回家还有个活路。”

10年前，孔目村张家湾外出打工的人已经很多，废弃的耕地不少，但因为耕地所有权归集体，程云先说：“空着的地也没人敢卖，我也不敢买。这块荒地原来是大队的小学，除了教室，还有小操场、教师宿舍，是一块不小的平地。后来大队开始合并，学校撤销了，就剩一个空校舍。因为本来就没有主人，我就花1万多块钱，从村集体手里买了过来。这就是两个外出打工的小儿子回乡后生活的资本，不管是自己种还是包出去，都能维持生活。”

因为复垦需要大量成本，程云先买下地后，并没有能力推倒废弃的校舍，进行耕种。直到2008年“地票”制度试行，政府寻找愿意复垦的废弃建设用地，这和程云先的盘算不谋而合。“复垦可以接受，因为土地的使用权还是归我。”程云先说。

程云先的想法和大多数村民一样。村里年轻人从10年前就开始外出打工，程云先说儿子们在外面的人工不低，有时候达到150元一天，这是数倍于种地的收入。但是这并不能让他们就放心将自己的生活寄托于工业社会。因为从工农相处的历史来看，农民只可以短暂、零星地从工业社会中获得更高收益，但远远不足以抵偿工业社会从农业中席卷的资源。费孝通在论述中国的城乡关系时也发现：“自从中国的农村和工业社会有了联系之后，从来都是都市发展与乡村衰落并行。当出现战乱而导致城乡联系割裂的时间，反而是农村经济体稍微有所好转的时间。一旦乡村与城镇中断关系，很多农产品就不再运走，农民也就有了足够的食物来生存下去。”

在这样的历史背景下，张家湾留守村子的村民们都表现出了保持目前生活状态的意愿。与其说农民们“小富即安”的生活理想阻碍了城乡融合之路，倒不如说，是之前和工业社会交往的结果，让他们对从这个落差日益加大的经济体系内，获得稳定的好生活不抱太大希望。而中央取消农业税的政策，让他们拥有了对土地产品的所有支配权。费孝通说过：“如果农民不必交地租，那么地里的收成可以让他们生活得很好。”“很好”的意义并不是物质极大丰富，而是一种对未来有安全感的温饱。用张家湾村民们的表述就是：“一年跟着土地滚着走，生活没问题。”或者用另一句农村的生存智慧来表达：“半工半农，一辈子不受穷。”张登银说自己现在想种地就种一点，不想种就可以在家休息。每个月如果愿意，还有邻近市镇的十几趟零工可以做，一天最低的也有60块钱。这是一种接近自给自足的生存状态，农民拥有了温饱前提下最大的自由度，但费孝通也曾指出：“自给自足可以达到一种安全，但代价却是生活水平的降低和回到更为简单的生活中去，这不是解决中国经济问题的正确方法。”

对未来，村民们也并非毫无理想。站在自己门前，看着高低起伏的小地块，村民都提到同一个问题：为什么没有人来包地呢？他们希望不要和土地断了联系，但对目前的土地利用并不满意，也知道如果有规模产业的支撑，土地能产出更大的价值。这也是镇国土所所长谭得禄的苦恼之一：地票制度下复垦出大量耕地，以及户改政策即将释放更多土地的改革方向，使土地的利用成为基层官员们伤脑筋的问题。“大量复垦出的耕地，不能让它撂荒了。农民并没有太大的积极性耕种，但现在农村又没有产业支持，这是现在工作中最大的一个困难。”谭得禄这样告诉本刊记者。■ 模范关系建设用地城乡三农农村重庆生活农民一块耕地红线农村建设用地