联盟与联邦

（文 / 邢海洋）

( 2001年12月17日，在柏林市政厅里，纳丁和玛丽展示用巧克力做成的欧元硬币，此时距欧元发行还有两周 )

货币一体化在总体上增进了公共体的福利水平，但同时也导致了时间上和空间上各国政府收益不均。当某些成员国受到严重的非对称性经济冲击，其他成员国就会权衡成本和收益，选择是否施救。这是制度选择与制度构建的成本和收益的对比过程。现代福利经济学也对货币联盟的制度安排颇有微词：分散化的决策体系下，每个地区在进行边际单位的公共产品生产决策时，往往仅仅考虑区内居民将从这一边际单位产品中获得收益如何，而不考虑这种公共产品边际单位增加的整体社会收益。相对而言，在统一的财政政策体系下，公共决策者追求区内全体居民的福利最大化，整体区域内公共产品的边际价值就会得以实现。

这是远虑，也是危机爆发的根源。近忧则是货币联盟缺乏一个完备的救助机制。

欧元区16个成员国，按据欧盟统计局公布的数据，2009年公共债务占国内生产总值的比重为78.7%，虽大幅度超过欧盟《稳定与增长公约》规定的60%的上限，但与世界第一的日本相比仍是小巫见大巫。国际货币基金组织（IMF）4月公布的数据显示，日本政府今年债务总额占GDP比重高达229%，美国则达到GDP的92%。日本的公共债务负担，远重于处于债务危机漩涡中的希腊、意大利等国。可欧元危机愈演愈烈的时候，日元非但不贬值，反而与美元一道充当了避险资金的避风港。可见，债务危机的实质不是债务的多寡，而是债权人的信心。

欧元区的财政实力不可谓不雄厚。欧元区16国，秉承欧洲高社会福利国家的传统，税收水平远高于美国。仅从黄金储备上，包括欧央行的欧元区16国共持有接近1.1万吨的黄金，囤积规模是整个亚洲央行的三倍，甚至超过了美国的8133吨黄金贮藏。但这些硬实力却不足以给欧元债券投资者以信心。软实力上，欧元货币联盟不具有美国和日本等联邦或单一国家的软实力。

日本一直未感到市场压力，因国内储户购买了其95%的债券，只要其国民不“挤兑”，日本政府自可发新债偿旧债。美国政府的债务，则因为它的联邦制，有统一的财政政策，财政部享有“铸币税”。危急时刻，美国财政部会以政府债券作为抵押向美联储大量融资用于财政支出，包括偿债。美联储以这些政府债券作为基础投放货币，只要作为基础货币的美元在现实中流通，美国财政部就可以永远占用同等数额的债券融资额度。通过债务在不同债权人之间的循环，美国自可靠财政赤字累计债务，虽货币将失去原有的价值，但美国的财政永远没有破产之虞，偿债能力也不容怀疑。这就是“铸币税”的魅力。

( 民调显示，德国多数国民甚至想把希腊逐出欧元 )

欧洲央行是唯一有资格在欧盟内部发行欧元的机构，它的下属机构，同时也是股东是16个不同的主权国家的中央银行。各国靠公开市场发行债券向市场注入流动性，但哪个国家可以多发，哪个国家需少发，欧洲央行却没有对成员国财政政策进行干预的直接权力。唯一的安全阀，即《稳定与增长公约》要求的各国每年财政赤字的比重不超过GDP的3%和公共债务的比重不超过30%，只在加入欧元区的时候起作用，一旦加入，全靠各国自律。欧元区16个国家，其社会经济发展状况本不在同一水平，危机来袭，各国为摆脱自身的疲势，更无暇顾及其他国家的问题。比如危机中引来麻烦的希腊，欧元流通时便因不能达到《马斯特里赫特条约》要求而暂时不能加入，而经济状况优于平均水平的欧盟国家如瑞典和丹麦则选择了保持财政独立，免得被“搭便车”的“揩油”。

无从控制各国的货币发行，即财政政策，欧洲央行却具有统一的货币政策。保持价格稳定和维护中央银行的独立性是欧洲中央银行的两个主要原则。虽然欧洲中央银行有义务支持欧元区如经济增长、就业和社会保障等的其他经济政策，但前提是不影响价格稳定的总目标。结果，这一稳健的货币政策促进了各国经济的趋同，东欧和南欧欠发达国家得以靠大量借贷追赶西欧经济体。但金融危机的爆发彻底打破了东欧与西欧的经济关系，资产大幅缩水的西欧银行纷纷收紧银根，对包括东欧在内的信贷骤然减少，经济较弱的东欧国家越来越难以振兴经济并承担债务，被一体化势头所掩盖的深层问题充分暴露出来。不同的发展程度，不同的经济结构，失衡的累积使欧元区内爆发了危机。

纸币流通以来，这一带给现代社会无限发展潜力的发明，首先表现出的是国家对其独一无二的垄断。以集权理论的观点来说，国家以“货币垄断”来调节经济，成为现代所有国家的共同特征。其他如利率与保证金率等手段只是辅助性的，起到的是暂时调节货币流通量的作用。

欧元区有统一的中央银行却无统一的中央财政，病灶恰在更本质的货币存量上。欧元运行期间，各国政府从自身利益出发，都难抑“揩油”的冲动。“揩油”最重要表现，便是多发行货币。财政赤字的加大可以刺激本国经济增长，增加就业，这几乎是所有民选政府的内驱力。而每一个政府都会侥幸地认为，自己大印钞票的同时，其他国家会恪守约定，把赤字保持在低位。这样，自己多印的钞票便不会把物价成比例地提高，多印的钞票神不知鬼不觉地变成自己国家的购买力。尤其危急时刻，以刺激经济为借口，各国似乎无须受制于公约，纷纷放手财政刺激。结果2009年欧元区财政赤字占GDP比重达到6.3%，在欧元区国家中，爱尔兰而非希腊是预算赤字最高的，赤字占到GDP的14.3%。西班牙，这一欧元区第四大经济体，赤字率为11.2%。

在一个联邦制或单一的国家，多印钞票的冲动同样存在。但“揩油”的对象不是国家的内部，道义上至少不至于招致反感。美元“揩”了全世界的“油”，那是联邦政府的行为。全世界反感美元的滥印，却无可奈何。在美国这个联邦国家里，区域的不平衡同样存在，地方政府间财政不平衡的状况甚至超过欧元区，其中加州政府借债最多，也曾经闹出行将破产的丑闻。但在国家凝聚力下，危机地区受到的援助即使不是自发的，也至少是中性的，不像欧洲，多数国家民众不愿为其他成员国的巨额债务埋单。民调显示出，德国多数国民甚至想把希腊逐出欧元区。诺贝尔经济学奖得主克鲁格曼便认为，欧洲经济与货币一体化进程远超过政治亲密程度。正是这种政治上的疏离，使得希腊危机爆发以来欧洲的救助过程中更多的是讨价还价，是相互指责，延误了救助时机。

单纯从救助机制的角度，欧元区的危机还在于这个没有中央财政的联盟，其调动资源的能力异常脆弱。欧洲央行的资本额仅为50亿欧元，在7500亿欧元救助基金成立之前，能用于应对临时危机的财力少之又少。相对的，美国作为联邦制国家，最多的税收被联邦政府收取，地方税和州税只占到总体纳税额的小部分。税收是财政经费最主要来源，税收主要掌握在联邦还是州政府的手中，决定了联邦或州政府调控能力的多寡。不妨看看美国债台高筑的4个州，纽约州、伊利诺伊州、新泽西州和加利福尼亚州的财政状况：赤字上，四州2009年度赤字占GDP的比重均未超过3%；债务总额占GDP的比重也低于15%。不难发现，美国的公共债务主要发生在联邦政府层面，而非州政府层面。

美国各州和地方政府的债务主要是市政债券，其目的是为一般市政开支或特定市政项目筹措资金，而发债方则以税收收入作为偿债基础。市政债券利息收入可免缴联邦、州或地方所得税，同时有债券保险公司担保。市政债券的特点决定了其购买者多是本地居民，且即使地方政府破产，投资者的利益仍有保障。并且在联邦制的制度安排下，美国的州政府无权申请破产，宪法规定州政府必须平衡预算，因而各州只有通过削减支出、增税来降低预算赤字。联邦政府还有义务提供直接和间接援助，将确保美国州政府不至于像希腊一样面临债务违约风险，并避免欧洲货币联盟引发的连锁效应在美国重现。地方政府是可以破产的，次贷危机后已经有城市寻求破产保护的事件出现，但相对偌大的国家，个别事件并未构成大的冲击。

欧元区财政政策和货币政策不对称，显然不是欧元的缔造者们刻意为之的。其现行格局是欧元区各国寻求一体化过程中的一个阶段，是各国相互妥协的结果，绝非最优的制度安排。经历了这次债务危机，当联盟中的各国充分意识到独立财政的弊端，他们才有了改进的压力。也正是在重压下各国很快达成了7500亿欧元的庞大的救助机制。机制建成，货币联盟中的各国又向正确的方向迈出了一大步。下一步，统一的财政又是一个更艰巨的考验。■ 联邦联盟