《社会保险法》应尽快出台 ——专访对外经济贸易大学保险学院副院长孙洁

( 3月14日，出席十一届全国人大三次会议闭幕会的人大代表 )

三联生活周刊：先界定一下什么是社会保险？

孙洁：很多人把社会保险和社会福利、社会救助混在一起，三者不是一回事儿，三者合在一起是社会保障。社会保险强调权利和义务的对等，免费的、福利的都不属于社会保险。

社会保险是国家强制执行或主导的，公民有缴费义务的，政府通过立法，在实施后保证履行了缴费义务的公民养老、医疗这些相应的权利。社会保险制度是权利与义务相对等的一项制度，实际上是一种收入补偿制度，保障符合资格的、履行了缴费义务的劳动者由于退休或生病所带来的风险可以得到弥补。

社会保险所规范的人群都是就业关联型的，就是有缴费能力的人，也就是有稳定收入来源的人，一般都是工薪阶层，所以社会保险主要的覆盖对象是工薪劳动者。社会保险讲究大树法则——绝大多数人来缴费，用大多数人缴纳的钱来保障少部分人生存的风险降低。

与商业保险这种纯粹的保险公司的商业行为不同，社会保险是政府推出的，政府要承担主导责任，就是财政补贴，有一定的强制性，只要在法律覆盖范围内，必须要投保。

( 孙洁 )

社会保险还有一个统筹的概念，使得权利和义务的对等性不如商业保险强。比如某一个省，大家全部按本省上一年度的平均工资来缴费，这个钱在全省范围内就是一个大蓄水池，虽然每人收入不同，但是保险金一定都按当地的物价水平和平均工资来发放。有的县市经济发展水平差一点，缴费基数低，这样的保险金发放方式可以适当弥补经济发展水平的差距所带来的收入差距。

社会保险有一个原则，就是一定要跟社会经济发展水平相适应，经济发展水平高，老百姓可支配的收入就高，以此确定的缴费基数就高。

三联生活周刊：我国进行了哪些社会保险制度上的探索？

孙洁：《社会保险法》实际上是从1991就提出来并开始酝酿的，1993年的十四届三中全会对社会保障制度有一个非常全面的论述，最早提出社保制度的架构，叫做统账结合——社会统筹与个人账户相结合，而且基本养老保险和基本医疗保险都实行统账结合。

第一次提出要建立《社会保险法》是1994年的九届全国人大，那时开始着手起草《社会保险法》的草案。

从1994年开始，医疗保险先进行试点，比如两江试点——江苏的镇江和江西的九江，这次医改试点的目标就是怎么建立个人账户，那时候确立了企业缴费和个人缴费相结合。企业缴费就是统筹账户，也就是全社会范围内大家可以互济余缺；个人缴费建立的是个人账户。在两江试点过程中，分别采取不同方式进行医药费的报销，同时还出现了三段式报销、烟台模式，各地有不同的方法。

制度不统一成了当时最大的问题，一方面造成不同地区、不同企业间相互攀比，另一方面在跨地区接续的时候根本都没有可接续性。

社会保险制度的建立是以1997年开始的国企改革为背景的，1997年实行统一的基本养老保险，1998年实行城镇职工基本医疗保险，这两项的推出意味着我们国家真正开始建立起社会保险制度。1999年又推出了失业保险制度，这个制度一直延续到今天。

三联生活周刊：《社会保险法》经过了近20年酝酿，为什么今年对于尽快出台《社会保险法》的呼声这么高？

孙洁：《社会保险法》涉及养老、医疗、工伤、失业、生育五大险种，都和每个人切身利益密切相关，实际上，民众在这些问题上的需求始终是有的。再加上这几年医疗改革的市场化，教育的市场化，住房的压力，而且中央又倡导和谐社会科学发展，这样就提出要加快建立这样一部法律。《社会保险法》属于社会保险领域的一个母法，只有这个法出台了，其他比如社会救助法、社会医疗法这些相配套的具体法条才会出来。

三联生活周刊：为什么说《社会保险法》是对法律体系形成起支撑作用的法律？

孙洁：因为社会保障制度本身是市场经济条件下的一个支柱性的制度。市场经济要求以市场机制进行自由的劳动力资源、商品资源配置，涉及劳动力资源的配置，就是在市场供求中，过剩和剩余的劳动力可能会被排斥在生产过程之外，收入的中断可能会造成这些人生活上的贫困。社会保险就是让你在有工作能力的时候缴费，在失去工作或丧失劳动能力的时候帮助你应对和化解这些风险。

三联生活周刊：这样的一部法律为什么一再审议修改而迟迟没有出台？

孙洁：一是法律涉及面太广，争议太大；二是里面有很多利益问题和历史遗留问题；还有就是各地区经济发展水平的差异问题。各省经济发展水平不一样，老百姓手中可支配的收入不一样。

利益问题包括部门利益和地区利益，还有群体间的利益均等化。比如涉及缴费主体，由谁来征收。现在的缴费征收机构有两大部门，一个是地税局，在扣税的同时把社保费也扣了；还有一个是社保局，现在有一半的省份走地税局，一半省份走社保局。税务部门的好处在于可以强制性征收，而搞社保的人一般认为应该是社保局的职责，因为只有社保局才能全面及时地掌握一个企业的用工状况，以及社会保险的覆盖面。对于现在的逃税问题，很多人主张应强调税务部门的刚性，但制度本身有缺陷或者说没有刚性的话，执行部门是执行不了这种刚性的。

这是一个问题，现在两家各执一词，但是如果进入法律的话，缴费主体必须是唯一的。再比如现在热议的接续转移问题，就是所谓的异地养老、异地就医、异地医药费的报销，这实际上是地区间的利益问题。比如在经济欠发达地区，职工基本工资较低，缴费基数就低，有些人退休后到经济较发达地区养老，或者医疗，按以前的缴费基数来算是很大的一块缺口，都要由地方财政来解决，那些经济较发达地区就背不起了。如果经济发展水平差距不大的话，缴费水平应该是统一的，但是实际上那些欠发达地区不能按北京、上海的缴费基数去缴费。

还有很多历史遗留问题在《社会保险法》里根本没办法体现出来，比如养老保险的问题。由于意见分歧太多，所以每一稿差别都很大。

三联生活周刊：《社会保险法》的每次审议修改重点是什么？体现了怎样的进步？

孙洁：2007年一次审议那一稿实际上对很多内容都没有做出规定，二次审议更细致，做了分险种的规定，而且处罚条例列得非常详细。

去年三次审议进步就比较大了。比如有一条，“应当由第三人负担的费用”原来是不从医保基金里支付的，现在可以由医保基金垫付，责任可以追偿，这就是原则性问题的进步。比如某人被打伤了去医院看病发生的医药费，过去医保基金可能不承担，现在可以垫付，虽然实际追偿的操作性问题可能还是不好解决，但是解决了以前出事故进医院没钱不收治的问题。

三联生活周刊：当前的社会保障制度是否恰当反映了我国的国情？符合国情的社保制度应该是什么样的？

孙洁：举个例子，比如美国一个农民，哪天改行当教师，他的保险关系在网上立刻就转过去了，他就可以在另一个地方领养老金。欧盟31个国家的养老保险关系也可以随时转移。这一点在中国就是很大的麻烦，这正反映了地区经济发展差异很大的国情。

社会保险体现公平和统筹互济的功能本身是有矛盾的。适合我国经济社会发展的社保体系应该既要与社会生产力发展水平相一致，还要考虑到地区经济发展水平差异——脱离地区差异可操作性很差，权利义务对等的——必须要有缴费，城乡统筹发展的——每一项制度要排除城乡之分并轨，应该是这样一种社保制度。

三联生活周刊：《社会保险法》出台后最值得关注的问题是什么？

孙洁：目前社会保险最大的问题就是养老保险问题。一个是养老保险金空账的问题，还有就是由于现在的财政体制，各省“分灶吃饭”，社会保险的作用发挥不出来。养老的问题就是要由全国统筹来解决，全国所有老百姓缴纳的养老保险金都集中在一个大水池里，东部地区有结余在里面，西部地区有缺口了就把钱打过去，这样社会保险“统筹共济、风险共担”的功能就发挥出来了。

我个人最关注《社会保险法》的强制性，怎样惩处逃税、伪造和欺诈现象，非公企业一定要纳入进来。全国13亿人口，现在全国职工有养老保险和医疗保险的只有2亿人，实际上应该覆盖到七八亿，说明逃税的人太多。覆盖面上不去，缴费的人少了，基金的底子就比较薄，社会保险互济余缺的保障功能就比较弱。要想让社会保险的保障力量更强，就需要更多的人来缴费。

还有就是公平性问题。中国的社会保障制度建立的初衷，是为了给国有企业改革配套，因为国企改革要涉及倒闭、破产、大量职工下岗，对象主要是城镇职工，机关和事业单位是游离于社会保险之外的。机关事业单位养老保险和企业职工差2.2到3倍，这本身就是不公平的，不但没有缩小差距，还制造了新的不公平。

社会保险实际上是二次收入分配，更多是要帮助低收入的群体。现在在制度上城乡是分立的，城镇职工、城镇居民、机关事业单位、农民工各类人群的制度“碎片化”——每个人群设立一种制度，制度不统一，导致制度之间无法衔接，实际上制造了新的不公平。

三联生活周刊：这次《社会保险法》（草案）修改的难点和预期是什么？

孙洁：今年养老保险成了关键词的第一条，还有异地接续转移问题，都是今年关注的热点。现在真正老百姓的意见还好说，因为老百姓有客观需要，政府出钱、企业掏钱加上自己个人再交一点就行了，另外办理接续转移的时候能够省事点，基本上就能比较满意。更多的难点还是怎么权衡各部门多方利益，怎么解决地区间差异，不同人群之间几种制度衔接的问题等等。这些问题目前基本上都还达不成共识。像这种涉及每一个人利益的大法以后可能免不了会有个开门立法的过程。

实际上这几次《社会保险法》草案的修改每次都有很大进步，每一审都会有突破。由于修改的空间巨大，最后能够成为一个大家普遍能接受认可的文本，难度真的很大。对于《社会保险法》的出台，现在社保专家的意见可以分成两类，一种就是呼吁尽快出台，把能达成共识的问题先立下来；还一种就是求全求细，追求一步到位。我是希望能够早点出台把一些关系先规范下来，把该保障的权利先保障了，把社保制度先可持续地运转起来，以后可以再慢慢修补，条件成熟了制度就会推行得快一些。■

（文 / 陆晴） 院长社会保险学院保险社会保险法尽快专访对外经济贸易大学出台孙洁