“农村土地问题不能操之过急” ——专访国务院研究中心农村经济研究部副部长徐小青

（文 / 朱文轶）

( 徐小青 )

三联生活周刊:《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》在十七届三中全会上已经被通过。不久前，胡锦涛总书记在安徽小岗村考察时对农村土地承包问题也有相关表示，我们注意到，总书记的讲话里有两层意思；一是稳定，稳定农民和土地的关系;二是流动，鼓励流转和适度规模经营。怎么理解这两层内容？

徐小青:中央的政策目标这30年来越来越明确，就是要长期稳定农民和土地的关系，1984年提出来是15年不变;到1993年，15年快到了，中央农村工作会议上发布的中央11号文件提出来，30年不变;再到现在非常明确指出“长久不变”。

农民和土地的关系是农村最基本的制度关系。我们现在土地制度就是农村的土地归村民集体所有，法律赋予农民、农户承包集体土地的权利。农户是农业生产和经营的主体。这种承包关系的性质，是由法律赋予农民的权利，它是一种“用益物权”，就是我使用他人财产的权利，是一种真正的财产权、物权。这区别于原来村主任、村支书代表村集体跟农户签的一个合同，那是一个行政上的债权、债务关系，是债权合同的关系。

土地对农民来说，意味着是维持生计的最后依托和保证，也是农民最重要的财产，它是有排他性的，没有农民的同意，你不可以随便收回来或者随便调整。总书记在小岗又阐述了这套基本政策和制度。党在农村的基本政策一定要稳定，这种稳定最重要的就体现在稳定农村的土地承包关系，依法保护农民的土地财产权。土地流转中央从来不反对，但是一定要处理好流动和稳定的关系，流动的前提是稳定农民的土地承包权，这个东西这套制度稳定住，你才能谈得上流转。

三联生活周刊:农地的三种类型包括，村集体建设用地，耕地，宅基地，这次总书记着重提到的流转和规模经营，主要是针对哪一块？

( 农民和土地的关系是农村最基本的制度关系 )

徐小青:这次谈到怎么帮助农民进行规范的土地流转，发展适度的规模经营，只是指农业生产方面，指耕地的流转，是对承包经营权的具体实现方式做出调整。

由此，土地可以转包、转租或者股份合作，这几种方式之前的文件精神中都已提到，实际上，中央从1993年开始的政策对此也都是鼓励性的。

三联生活周刊:为什么在这个时候再一次强调加大耕地流转力度？又为什么从1993年到现在，尽管政府支持，流转却很有限？

徐小青:扩大耕作规模，这是随着农业劳动力的转移，农村劳动生产率提高的一种内在的变化和要求。我们国家有2亿农户，每户不到0.5公顷土地，我们叫户均半顷地。随着城市化、工业化的进程，随着农业劳动生产率的提高，随着一些农民在二、三产业就业，必然会引起一些具体经营上的变化，这是一个问题。还有一个问题大家也认识到，土地大面积的集中经营、耕作，对于使用机械、使用现代技术管理可能更方便一些，效率更高一些。

而另一方面，实际上，农民家庭承包的土地流转的幅度不大，就我们前几个月去调查的情况，传统的农业大省、产粮大省，河南、湖南、江西农民自愿流转的比例也就10%左右。河南周口这样的纯农业区，农田一望无际，我问了一下，都是个体耕作的，极少有那种农业大户。现在流转比较多的是沿海地区，江苏，浙江，广东，流转的比例高一点，但是大体上也基本固定下来了。

农民虽然进城打工，但是不愿意放弃自己的土地，他们在城里还是待不住，最终要回到农村，根还是在地上，农村劳动力真正转移出去的很少。现在农户之间的流转，百分之八九十都是口头协议。所以从政策上，对农地合理流转，国家很早就明确表态支持了，这次不过是再次重申，现在重要的是要落实它，怎么落实？怎么做？这在技术上一直就是复杂、需要慢慢推进的过程。

三联生活周刊:这个流转，肯定不是一些传言中的“土地私有化”？

徐小青:当然。它绝对不是转向，而是在现有方向上的调整、推进。它也不是很多人理解的土地政策的“突破”，如果说是突破，也只是“继续推进”。

三联生活周刊:土地承载着生产和社会保障的双重功能，动地的前提是人先要转移出来。我们国家这个条件还不成熟吗？

徐小青:在农业生产上，一家一户小规模，要扩大农业生活规模，但要强行的话，是行不通的。现有的2亿农户，户均规模6人，劳均规模也就是4人，整个城镇化的发展，或者农村地区二、三产业的发展，农村经济的发展，这么多劳动力，每年还在不断增加，要提供就业岗位需要一个过程。中国的情况比较复杂，有的地区人口少一些，有的地区比较稠密，再大的转移规模，也不太可能像北美、澳大利亚、巴西这些农业资源丰富的国家那样。亚洲中小农户的形态如此，所以，它不是政策决定的，是由国情决定的。所以说，我们国家现在的二、三产业发展，城市经济和城镇经济发展，城市社会保障，还不足以承载这么多人口和这么多家庭的就业，土地的问题就不能急。

全世界的趋势都是城镇化、工业化、农民向城镇转移，但转移的规模和速度，要根据这个国家的经济发展实际情况逐步转，有条件转走了，留在农村的土地逐步扩大经营规模，这不会出问题。但有外力强制打入，把农民从土地上赶出去，这叫土地兼并，不是土地规模经营。

三联生活周刊:所以，很多官员和专家，包括您，都不赞成在目前的条件下农外资本大规模长时间的包租？

徐小青:对，因为这里面的利益关系非常不稳定。上世纪90年代中期之后，一些大型企业长期包租农民土地，就产生了一些问题。比如说一些企业长期大规模地租用农民土地，把农民变成拿工资的，这里边的问题也比较复杂，龙头企业和农户之间的联系我们叫做农业产业化经营，也有很多做得比较成功的，但是有相当多的部分发生了很多问题。它的稳定性太差，发生自然风险、市场风险，发生利益冲突的时候，大企业是强势的，资本、技术、营销渠道都处在强势地位上，分散的农户是弱势的地位。现在农业产业化各地也都在探索，比如说跟农民合作组织的结合，跟市场方面的结合等等，各种方式都有。但是单纯的、长期的租用农民土地这种方式，我想个别地方有，个别地方会成功，但是从中国普遍的情况来讲，我觉得还没有到这个阶段。这跟现在的耕作水平、政策的法律环境、条件、市场条件、收益等因素都有关系。

三联生活周刊:我们注意到，还是有很多地方早就开始土地流转方面的体制创新，怎么理解在这一系列农村改革背景下的土地流转创新？

徐小青:为什么十七届三中全会要把土地承包、土地流转提出来，实际上，这次提出来的政策是一个完整的系统。包括土地、金融，比如完善国家扶持政策，建立长效机制，比如说乡一级政府改革，村一级农民的自治制度。

具体说，乡一级政府如何为农民提高公共服务？国务院已明确本届政府要把乡镇机构改革搞完，因为事关农村发展大局。现在我国有62万个行政村，3万多个乡镇，改革的目的很明确，一是乡镇提供农村社区公共服务，费用由公共财政承担;二是真正让农民实现基层自治。

再就是，国家怎么扶持农民专业合作社的发展？怎么建设社会化的服务体系？市场取向改革搞了多年，农村规模经营水平一直较低，为什么？不全是土地流转的问题，我们的农业社会化服务体系还很不健全。这些年农业部门一直在抓小麦收割的社会化服务，几十万台联合收割机帮助各地农民解决后顾之忧，这就是社会化服务。

这都是这次会议关于农村改革非常重要的内容，一点不比土地的分量轻。现在大家都在炒作“土地问题”，我想一是被“小产权房”闹的，二是这里面有利益问题，很多人老盼着这个，以为这个口子一开就能占农民地了，其实完全不是这么回事。就耕地的流转来说，这些相应的改革没有完成好，条件就都没有完全成熟，农民自己的意愿也不会强烈。

三联生活周刊:推进过急，反而让一些利益方得益，而让农民受损。上个阶段城市化进程，农村集体建设用地的征用，初衷也是要让农民从城市化中受益，结果却不理想。

徐小青:就是这个问题。耕地的问题还好，因为国家有土地红线在那儿。现在大量的纠纷还是发生在农村集体建设用地，这里面流转不规范，农民的权益被侵犯，这对农民的伤害是很大的。要探索农村集体用地怎么进入土地市场，多想一些流转的方式和办法，这是一个体制改革上需要进一步探讨、研究的大问题。

中央今年的“1号文件”也提出来，要探索建立农村土地经营权流转的制度，实际上指的就是这个。国家希望明确“非农用地允许流转，但是产权一定要明晰”，它是村民集体所有，政府不能说占就占，企业不能说占就占。

这个产权明晰是什么含义呢？农村地区缺资金，二、三产业要发展，有很多事要做，地是最主要的生产要素，它进入市场就要有价格，那么，谁是谈判主体？谁去分享增值后的收益？这要明晰。如果它被人无偿或者很便宜地拿走以后，而且你后来增长的过程、在土地资本化的过程中，把农民排除在外，农民永远富不起来，他就会被甩在经济增长和现代化进程之外，造成一系列问题，最终他们只能回到几亩地上仅仅有口饭吃。

因此，要盘活土地，促进土地资本化，农民才可能从土地上获得更多的收益。而只有产权清晰，办法合理，这个收益才不会落空。

三联生活周刊:第一轮城市化中，土地升值带来的房产升值其实导致了城市居民私人财富的一轮重要增长，对城市中产阶级的产生起到了至关重要的作用。那么，在这一轮农村政策调整里，它要完成让农民分享土地增值的最终结果？

徐小青:我们党“十六大”提出来，统筹城乡发展战略思路，然后三中全会、四中全会、五中全会，继续深化讨论。城乡统筹建设，开端就在于土地盘活，而土地盘活，又是为了进一步减少城乡差距。

大的格局上，这轮农村改革属于中国改革开放以来在城乡关系、工农关系上的三次重大调整的一部分。第一次调整是指上世纪80年代实施的家庭联产承包责任制，土地承包给农民，分权是其核心。2003年开始的农村税费改革为第二次调整，核心是减负增收。第三次大调整是系统性的城乡统筹，是实现以工哺农、以城带乡的具体化方案，也是解决“三农”问题的实际措施。

“放活”是农村改革第三大步的关键。无论构建农村公共服务体系、发育新型经济组织，还是促进生产要素回流农村，都需要“放活”，土地盘活只是其中之一。这些问题解决好了，农村改革就深化了，反过来对城市会提出改革新要求，城乡经济社会发展一体化新格局就会逐步形成。

三联生活周刊:那按照我的理解，只有充分保证农民土地所有权的实现方式，才能保证农民在土地资本化中的收益，但是在所有权的诸多权利，比如占有、使用、处置、收益、抵押、继承中，农地的抵押和继承，还没有被政策允许，为什么呢？无疑，农地可抵押，农民才能将土地变现，才可能在农村金融不发达的情况下获得自主资金，这不也是对农民的土地经营权进一步“物权化”吗？

徐小青:这些细节问题现在都还没有答案。如果现在农民的房子能抵押了，但是产权证还没有呢。

事实上，农村金融可以有别的方式，不一定非得把自己的地、房子押上去。比如说日本，我专门问过他们的相关官员，日本的农民用自己的房子做银行抵押的很少，用土地的就更少，2%都不到。它是法律允许的，可农民不会去做。我认为，农村的金融可以通过小额信贷，农民资金的互助，国家的贴息担保、再担保等方式来实现，国家政策性金融体系是改善农村金融环境的一个重要支持，这个全世界都这样。土地问题不是孤立的。

因为土地问题是相当复杂的，任何国家对土地用途都有明确限制，全世界的土地管理都是用途管制原则，基本含义有两条:农地农用、农地农民用。你真抵押给银行了，最后出问题了，银行能给你种地吗？银行要把你地卖了，不许卖啊，卖了能保证它的用途不变吗？所以这里面有大量的基础工作要做。比如说农民房子要是能抵押，这里就有大量技术工作:什么价格？地价永远是和位置在一块的，那么怎么评估法，按多少钱抵押？集体产权虽然明确了，但是具体到这一块地，具体到这一处房，怎么做？到你需要先定性后定量去运作它的时候，你就发现有大量的技术工作，这些都不能操之过急。需要随着经济发展，整个社会管理水平的提高，等待时机成熟。

三联生活周刊:宏观来看，这次农村改革对经济层面的影响，为什么它成了三中全会最重要的议题之一？

徐小青:它主要是起基础性的作用。主要农产品的基本供给问题，直接关系到消费、物价、通货膨胀。农村要推进农村金融体系改制，支持农业和农村地区经济发展，增加农村的收入，同时农村地区一、二、三产业能有比较好的发展条件。它的发展除了推动整个国民经济的增长之外，还能极大地扩大内需。我们老讲要转变经济增长方式，扩大内需，收入不增加，内需怎么办？改革开放30年“回到”农村，是意义深远的。■ 不能经济研究部长徐小青农村土地土地政策小青土地承包经营权流转合同国务院研究部中心时政操之过急三农农村农民专访三联生活周刊农业问题