​权力边界的清晰专家谈《治安管理处罚法》

（文 / 王恺）

( 应松年 )

柯良栋:公安部法制局局长

应松年:全国人大内务司法委员会委员

余凌云:中国公安大学安全防范系教授

三联生活周刊:新的《治安管理处罚法》给一般人最大的感觉是，很多从前司空见惯的行为都被纳入其中，最明显的有手机发黄段子、养宠物扰民等行为，还有就是一些大家以往不知如何处理的行为也纳入处罚中，比如偷拍、偷窥等，这样的立法有什么背景？

柯良栋:关于宠物扰民、发黄段子、偷窥、偷拍这些行为，很多公民都遇到过。我们的资料显示，这些行为事实上非常严重，也是这两年群众反映最多的——而按照旧条例，很多警察在执法时都遇到难题，不知道怎么管，有时候就是批评教育了事。《治安管理处罚法》把这些行为纳入到法律的范围是有广泛群众基础的，这是有关机关听取各个方面的意见后才纳入法律的。

( 余凌云 )

余凌云:其实最根本的依据是社会环境的改变，这两年生活质量提高了，大家的权力意识都高涨起来，以往常见的行为都觉得很难以忍受。比如说养狗，如果是农村的院落里养狗，谁都不会说话，可是现在一个楼道里就有几条狗，当然有人会觉得被干扰了。社会环境的改变还带来科技手段被滥用，手机发黄色短信和偷窥就是这样的行为，有些人偷拍之后还散布到网络上。1987年的《治安管理处罚条例》中当然没有对这些行为的束缚，前两年公安人员办案就只能把这些归结为“其他流氓行为”来处罚，但是这“其他”又不够清晰，所以现在具体规定是很有益处的。

应松年:这两年生活环境变化太快，侵犯别人权利和公共利益的方式也多起来，比如在城市里，有些老人和孩子确实害怕狗，所以规定马路遛狗要牵绳很必要。再比如说狗打防疫针，很多人不理解，其实他们不知道每年中国因为被狗咬伤死于狂犬病的数字。你的权利不能损害到他者的权利。

( 《治安管理处罚法》出台后，如打击足球流氓等行为有法可依 )

其实政府并不愿意“多管闲事”，增加这么多项新规定是为了维持良好的秩序，增加了规定也划定了权利界限，还是以养狗为例，现在把养狗的行为纳入法规，那种莫名其妙的打狗队、上门搜查狗的行为就不会再出现:你享受自由的同时也有了权利约束——因为边界划定了。

三联生活周刊:增加了这么多内容，大家会不会觉得管得过多了？比如关于出租住房一定要签合同，一定要汇报租房者的不法行为，如果不汇报甚至要罚款。

柯良栋:行政许可改革以来，出租房屋行为不需要经过公安机关的审批，这样就造成了管理上的空当，大量出租房屋管理失控。与此同时，发生在出租屋里的治安事件、案件非常多。产权人对房屋出租有权利，但同时应该承担一些相应义务，我们也会想一切办法告知有关出租人尊重有关的法律规定，遵循有关法律规定。

余凌云:管得多不多，过不过火其实是考虑公民权利和国家权力如何平衡的问题。我认为这部法规还是考虑了公共利益和个人利益平衡的。拿租房管理而言，其背景就是这两年的流动人口大规模增加，而《收容遣送条例》已经取消，公安部门对流动人口管理能力其实下降了。所以出台了这样的规定——房东应该尽到自己的义务。

我们每个人的权利都有边界，你的权利不能损害他人的利益，也不能损害公共利益。法律与自由之争一直存在，基本原则是:只要法律不管的，都可以自由去做，现代社会是一个边际越来越分明的社会，自由的边际也越来越清晰。

三联生活周刊:某些行为的普遍化，会不会存在法不责众的行为？比如“足球流氓”，一个场子大家都闹起来，很难管理的，再比如“强硬乞讨”行为。

柯良栋:在立法过程中，如何规范乞讨问题一直是一个热点。要不要将乞讨中的违法行为列为处罚范围，经过了反复讨论。现在的法律规定，对反复纠缠、强行讨要或者其他以滋扰他人方式乞讨的行为进行处罚。我们规定为“冒犯性乞讨行为”，这个行为影响或者侵犯了他人权利和自由——这样的行为毕竟是少数。

法律本身有两方面的含义:一个方面起到教育公民、警示违法行为的作用;另一方面，对那些执意要违反法律规定的人，作为执法机关要严格按照法律规定的程序和条件追究他的法律责任。

余凌云:问题的一方面是老生常谈的基层警力缺乏，另一方面是现在技术控制手段的落后，比如说发黄色短信是大众行为，如果实行手机卡的销售实名制，不就能监督到位了？上传偷拍别人隐私的行为众多，网络主管部门要是和公安部门联合管理，不就能大大减少这种行为？按照新规定，足球流氓12月内不能去看比赛，要是在球场安置面部识别系统，估计很多人会有所顾忌。这里既有技术手段加强的问题，也有综合执法问题。

三联生活周刊:《治安管理处罚法》的立法价值取向是什么？

柯良栋:立法的价值取向一般只有两种:维护所有人的权利还是部分人的权利，新的法规就是为了维护所有人的权利，保护所有人的权利不受侵犯。

三联生活周刊:《治安管理处罚法》中还约束了警察的行为，而且非常详细，以往的法规中有没有这么详细的对警察执法行为的约束呢？另外，警察虽然管理范围扩大了，但是裁定权缩小了，这些细则是根据什么提出的？

柯良栋:我们国家包括社会各界、广大老百姓对警察权力本身范围到底有多大，都特别关注。有的观点认为警察权力太大了，有的观点认为警察权力还不够。但是，任何一个国家对警察权力的问题，都是按照本国国情设定的。既要保障警察依法履行法律所赋予他的职责，同时还要防止警察在履行职责过程中不当行使职权，或者故意违反法律的规定，来侵害他人合法权益。为此，立法机关从国家的层面进行了多方权衡、取舍，进一步加强了对公安机关执行《治安管理处罚法》、查处治安案件的权力进行规范和监督。

除此以外，在《人民警察法》里，对人民警察违法行使职权的如果没有构成犯罪的话，就按照行政处分来处理，在这里行政处分的种类比较多，如果涉及犯罪的话，就依照刑法追究责任，构成渎职罪的，可以追究他的刑事责任。

余凌云:事实上，这次立法是把这些年群众反映强烈的警察违反规定行为都罗列进去了。而且，警察的自由裁量权力是缩小了:现代社会的核心问题就是解决自由裁定权问题，最好是给裁定的一方比较小的量化幅度。这次就把拘留天数和罚款金额等问题做了细节划分，比如1～15天的拘留划分为三个档次，哪种违法行为拘留几天的规定很具体。这样，警察行使自由裁量的任意性就缩小了，这是非常有利于社会稳定的。

应松年:新法规在程序执行上有严格规定，警察执法时必须按照程序执行，可以减少权力被滥用的可能。但另一方面，法规又规定了警察执法的正当性，不给警察权力，他很多事情没法管。

公民在听到处罚决定时候有权要求复议是很好的一点，符合“救济”渠道的应用——听证啊，复议啊都属于这样的“救济”渠道，新法规明确规定公民受到不利决定时，可以要求上级机关或同级政府受理复查——这是公民权利的体现。

三联生活周刊: 《治安管理处罚法》是不是也存在不够完备的地方？比如说传唤时间虽然缩短了，但是还有人说太长;还有就是对拘留不存在复议，“通知家属”问题。

余凌云:其实你说的这些不足都有两面性。传唤时间减少是符合国际潮流的，可是一些流动人口传唤时间太少，你根本没查清问题，到了规定时间放不放？

我最大的遗憾就是本法规的重点没落在“社会秩序”上，如果叫“社会治安秩序法”就好了，那样就表明核心是社会秩序的安定——不仅仅靠罚款和拘留解决问题，而是用各种手段去维持秩序。被处罚者和维护秩序者都有选择权。

举具体的例子，现在的处罚法中，对意图自杀的人没有管束依据，但是如果是“秩序法”，醉酒者、意图自杀者、因老年痴呆走失的老人都可以在维持秩序的情况下对其进行行政管束，这样能解决很大问题:自杀者得以保全，老人受到照顾。

应松年:其实通知家属也是根据国际法律来定的，你被传唤了，家属不知道你在哪里，着急啊。所以惯例是立刻通知家属。这肯定是进步。要是怕嫖娼影响家庭，最好的办法还是不嫖。

我开始最担心的是被拘留的公民没有复议权，在征求意见阶段时我提出过意见，毕竟人身自由是公民最重要的权利，拘留权还是交给法院的好——但立法的同志解释被拘留者可以要求听证，也可以提出诉讼，也算某种程度的复议，我也就被说服了。■

应松年

《治安管理处罚法》出台后，如打击足球流氓等行为有法可依 权力边界清晰