财税改革攻坚战

在十八届三中全会部署的各项改革中，财税体制改革可谓是重中之重，此次财税体制改革大幕开启，也意味着全面深化改革进入攻坚战阶段。

新一轮财税体制改革给出了明确的时间表——2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。作为本轮财税体制改革的核心目标，建立现代财税制度主要包括三个方面：一是改进预算管理制度，二是深化税收体制改革，三是调整中央和地方政府间的财政关系，建立事权和支出责任相适应的制度，这三个方向也就构成了本轮财税体制改革的重点所在。

我国预算管理体制的主要问题在于公开透明度不高，法制化程度较低，政府约束力过少，预算安排的合理性有待提高。我国预算管理缺乏公开和透明性由来已久，多年来屡受诟病，虽然改革呼声持续不断，但迟迟未见明显改善，究其原因，还是因为法制化程度过低所致。我国的预算过程基本上属于政府行政决策，“人大”在其中所起的作用不大，对政府的约束力过少，这就使得政府在预算过程中本能地向自身倾斜，比如安排大量未经公开和难以审计的“三公支出”等等。

我国人大对于预算仅有名义上的审议权，但是并没有修改权，这使得人大的角色在预算过程中的实际作用相当有限。在我国的十几个主要税种中，仅有个人所得税、企业所得税和车船税是经过了人大立法，其余税种均是以国务院的行政规定为依据，严格来讲，其合法性和严肃性都有较大争议，虽然这种局面的形成有其历史原因，但是时至中国经济进入改革深水区，提高预算管制的公开透明和法制化程度已是当务之急。由于法制化程度不高和政府约束过少，我国预算安排的科学合理性也会大打折扣，每到年底岁末，财政大规模突击花钱已成一大奇观，这使得我国预决算的科学合理性备受质疑。在新一轮预算管理改革中，提高公开透明和法制化程度将是重中之重。

此次预算改革还有一个重大的思路改变，我国审核预算的重点将从收支平衡转向支出预算和政策拓展。长期以来，我国的预算审批以收支平衡作为核心，这种模式有利于控制赤字规模，但是弊端也是显而易见，在预算审批确定了当年的支出规模之后，如果要实现收支平衡或者略有赤字，就必须使得当年的财政收入达到一定的水平，如果财政收入无法完成预算安排，就无法实现收支平衡的目标。在经济周期向上的时候，完成财政收入会相对容易，但是如果遭遇经济增速放缓，财政收入不可避免会受到影响，而如果税收部门为了完成征收目标，可能会强制征收的手段，在经济下行周期内，过重的税收反过来会进一步减缓经济增速，形成恶性循环。如果预算审批的重点从财政收支平衡转向以支出为重点，财政收入的多少就不再和支出挂钩，税收依法征收，该收多少就收多少，而不会出现为了完成任务而人为多收的现象。

另外，此次预算管理改革，还可能会建立跨年度预算平衡机制。我国现有的预算机制只要求编制当年的预算，而不关心中长期发展，这就导致每到年底就会出现财政突击花钱的乱象，而对中长期预算的缺失，又致使财政体系中积累了很多中长期风险，比如地方债危机、养老金缺口等等。只有建立跨年度预算机制，才可能使预算管理更具前瞻性。

除了预算管理体制之外，深化税收制度改革是此次财税体制改革的第二大重点。提高直接税比重，完善地方税体系，可能将是新一轮税改的核心，这将成为我国税改历史上的一次重要变革，从具体税种来看，增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税、个人所得税这六大税种将成为未来改革重点。

我国现有的税收体系是以间接税为主，主要包括增值税、消费税和营业税等等，间接税主要面对商品和服务征收，间接以公众为征税对象，而直接税是指直接向个人或者企业开征的税，目前主要包括个人和企业所得税。我国目前的税制结构中，约有三分之二来自间接税，这和发达国家普遍以直接税为主的税制结构形成强烈反差。

间接税比重过高容易抬高商品的终端价格，进而抑制消费，和中国经济向消费型转型背道而驰，近年来越来越多的国人热衷于境外购物，大量的购买力流失海外，我国商品含税过高无疑是最直接的原因。和间接税相比，直接税具有累进制特点，能够在一定程度上调节收入分配，缩小贫富差距。

随着国内房地产市场逐渐降温，地方政府的土地财政来源难以为继，为地方政府寻找新的收入来源已成当务之急。如果不考虑土地财政，在我国现有主要税种中，第一大税增值税为中央和地方共享，其中中央占比75%，地方受益程度有限，而地方税的传统第一大税为营业税，目前由于营改增的影响，对地方政府的税收来源也带来不小的挑战，提高直接税将成为地方政府增收的重要手段。我国现有的直接税主要是个人所得税和企业所得税，考虑到减轻个人和企业税负，这两大税种很难有提升的空间，能够担当起地方主力税种这一重任的，恐怕也只有房地产税能够具备这样的能量。加快房地产税立法，已经在近期不同的官方文件中不断提及，预计正式推出只是时间问题。

本轮财税体制改革的第三个也是最具挑战性的，是重新调整中央和地方政府的财政关系，合理划分政府间的事权和支出责任。按照十八届三中全会的部署，是需要“建立事权和支出责任相适应的制度。适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权”。

我国中央和地方政府的财权和事权不匹配由来已久，被业界形象地称为“中央点菜，地方买单”，而这种不匹配的根源，除了责任分工不明外，更主要的还在于财政收入划分不尽合理。1994年分税制改革以来，中央政府的财政收入比重大幅提高，彻底改变了此前中央财政不足的局面，但同时也不可避免地带来地方政府财政紧张，虽然最终中央政府通过大量转移支付返还给地方政府，但依然难以和地方政府承担的事权相匹配，由此也为中国经济带来了诸多隐患，比如潜在的地方债风险等等。

本轮财税体制改革虽然将中央和地方政府的财权和事权划分作为重点，但是不会从根本上对现有的分税制进行改革，预计会在分税制的基础上，为地方政府开拓更多新的税源。比如现有的第一大税种增值税，中央和地方政府按照75%/25%的比例分成，未来不排除重新调整分成比例，给予地方政府更多的分成。

按照财政部长楼继伟的表述，未来中央和地方税的划分原则是：“在保持中央与地方收入格局大体不变的前提下，合理调整中央和地方收入划分，遵循公平、便利、效率等原则，考虑税种属性和功能，将收入波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大的税种划为中央税，或中央分成比例多一些，将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种，划为地方税，或地方分成比例多一些。收入划分调整后，地方形成的财力缺口由中央财政通过税收返还方式解决。” 财税攻坚战改革