总统曼德拉：我不是圣人

( 2001 年6 月3 日，曼德拉回到家乡古努镇，在孙子曼拉的搀扶下来到家族墓园 )

另一座高山

1994年5月10日，曼德拉宣誓就职总统。这对于他和他领导的非洲人国民大会（以下简称非国大）来说，意味着他们必须开始迎接前所未有的挑战。他们是经验丰富的既有体制的挑战者，但对于如何管理一个国家，他们都是毫无经验的新手。

新政府必须在制度和法律上巩固新南非的政治成果，选举产生的制宪委员会开始着手新宪法的起草工作，宪法法院也已经建立起来。1995年，曼德拉发表了一篇演说，他表示，南非的宪法将成为未来民主的保障，“南非不会建立另一个橡皮图章式的最高法院”。当时，许多人对他的愿景抱有怀疑态度：在非洲大陆，率领民族独立运动获得成功的许多领袖在执政后并没有认真对待宪法和司法独立。

美国的德雷克大学宪法专家马克·肯德注意到，曼德拉对司法的尊重并非只是说说而已。宪法法院在1996年判决制宪委员会修改的宪法无效，理由是根据南非临时宪法的规定，最终的正式宪法必须符合34条核心原则，这些原则是由南非多党谈判达成的。法院认为，这份新宪法草案没有能完全覆盖所有人权，没有给予南非各省的地方政府以足够的权力。“我没有发现还有其他新建立的宪法法院能如此迅速有效地对政府权力结构的合法性做决定。曼德拉作为总统，没有对裁决表示任何的沮丧和敌意。他的回应是，新宪法必须严格遵守34条核心法则。”

在1996年正式通过的新宪法中有许多限制总统权力的条款。一次，宪法法院裁决总统曼德拉修改省级政府政令的行为是越权的，曼德拉立刻收回了自己的政令。宪法法院法官阿尔贝·撒切斯由此评价：“这一时刻，南非的新民主在宪政面前得到了洗礼。”

( 1999 年2 月28 日，南非索韦托，时任南非总统曼德拉与副手姆贝基在总统大选前向支持者们致意 )

事实上，新宪法对总统权力的一些限制正出自曼德拉自己的意愿。1996年新宪法起草时，曼德拉的声誉和权威如日中天。黑人们认为曼德拉是解救他们的英雄，白人们则将保护自己权利不受侵犯的希望寄予他身上。阿尔贝·撒切斯回忆，新宪法起草过程中，一些人强烈要求赋予总统巨大的权力，使其有能力推动国家转型，“但马迪巴（曼德拉家族的名字，被南非人作为对曼德拉的昵称）本人却在抗拒这种诱惑。他提出，新南非宪法应当使得议会成为政府的权力核心，而不是总统；总统必须由议会选出，并对议会负责”。

曼德拉认为，个人长久领导国家并不是一件好事。在他成为南非总统不久后，英国《独立报》记者问他今后的打算，他回答说：“我至少应干满今后的5年，但5年之后我就80岁了，我认为80岁的人就不适合担任政治要职了。”5年后，他遵循了放弃权力的承诺。1999和2004年，新南非都顺利成功地举行了选举。1996年，德克勒克和国民党退出了政府，非国大领导的三方联盟基本实现单独执政，但南非依然保持了多党制的政府、有反对党，有活跃的民间团体，这都是曼德拉所倡导的。

( 索韦托的一处难民营 )

“政府不得以一种或多种理由不平等地直接或间接歧视任何人，包括种族、性别、性行为、生育、婚姻状态、宗教、善恶观念、信仰、文化、语言和出生背景。”1996年的南非新宪法里这样写道。彼德·利姆在《南非之父》一书中指出：这份新宪法被许多评论家看作世界上最具前瞻性的立法文件。它以平等、民主、责任和自由为原则，同时也包含和解、多样性的理念；宪法反映了时代特点，保证国民享受基本的及高等教育的权利、获得住房的权利、工作和罢工的权利、获取信息的权利、性和性行为的权利，还加入了保护儿童和环境等内容。南非新宪法也是世界范围内最注意性别差异的宪法。1984年，非国大人民大会将“非性别歧视”作为建设新南非的愿景之一。在2005年的一次采访中，曼德拉回忆说，还在罗本岛的时候，他就读过很多描述女性在世界政治中发挥重大作用的书，这使得他想起家族第一位母亲的作用，她是家族的创始人，还曾经和英国殖民者进行斗争。事实上，作为总统，他总是注意在讲话里使用中性词语。

理想与现实

英国《独立报》记者问当选总统后不久的曼德拉：“你在这5年的主要任务是什么？”曼德拉回答：“我的主要任务是使南非人树立一种新的民族特性，忠诚和统一的意识，即使这意味着要宽恕过去的许多罪恶。”今天我们可说曼德拉实现了自己的目标，这对于新南非的稳定与和平有着至关重要的意义。但对于1994年的绝大多数南非黑人来说，这个目标过于抽象。他们的迫切需要是食物、水、住房和电力。

1994年，逐渐稳定的局势帮助新政府克服了国民生产总值负增长，实现年增长2.5%，次年提高到3.3%。通货膨胀也降到了20年来的最低点。新政府在曼德拉的任期里基本完成了经济调整，建立了较为严格的经济管理制度，为1999年开始的历史上最长时间的经济持续增长打下了基础。截至2012年，南非的国内生产总值比1994年翻了近7.4倍。在1993至1994财年，南非政府的债务占到了当年全国GDP的5.1%，而到了2005至2006财年，这一比例则已经下降到了0.5%。自1999年以来，南非消费者价格指数年均维持在6%左右，很少有较大波动。

如果从另一个角度看，在今天的南非，依然有24%的人口无自来水可用，20%的人口没有电力，35%的学生难以完成高中学业。一个现实是，在1994年白人收入是黑人的9倍，20多年过去了，这个差距依然接近8倍。曼德拉于是逃脱不了这样的批评：一些人认为他在任期内的经济政策，特别是私有化改革没有能够推动社会的公平。

但回到1994年的原点上，面对南非的复杂局面，作为总统的曼德拉并不具备以公平为一切准绳的执政资本。理想与现实的差距要比预料的大得多。

曼德拉接手的是一个在经济上千疮百孔的国家：1985至1994年间，投资水平每年递减2.9%；通货膨胀率维持在9%～14%的高水平。由于国际收支失衡，同时在投资与贸易上面临国际制裁，南非经济年均增长率为－1%。根据南非国家储备银行的统计，失业率高达46%。

一方面，新政府囊中羞涩，根本无力负担改善全社会福利的海量支出——博塔政府只需要对500万白人负责，而曼德拉却需要对5000万新南非人负责；另一方面，新南非的诞生是相互妥协的结果，国家的财富基本都掌握在白人手中。新政府不可能如同一场革命后的新政权，能够对财富资源等进行重新分配以解决社会的不公平。对于曼德拉来说，首先的任务是稳住经济大局，防止白人移民潮和外国投资的流失，如果没有这个前提，社会公平更加无从谈起。

曼德拉和非国大很快意识到了过于乐观的错误。非国大在执政前制定的《经济重建与发展纲领》曾规定在10年内解决250万人的就业问题，每年建造30万户住房，为1200万人提供清洁饮用水，为所有人提供电力，并提供居民电讯设施、医疗设施和社会保险。这份纲领几经修改，1994年4月规定5年内动用390亿兰特实施该计划，但政府发现它每年只拿得出25亿兰特。实际执行起来，每个财年拨款只有8亿～10亿兰特。1994年曼德拉就职后不久，南非的一家报纸刊出了对他的采访，大号加粗的标题写着：《曼德拉：我不是“救世主”》。

“他们发现在没有世界资本体系的支持下，他们根本不可能推行社会经济重建项目。”英国斯特拉斯克莱德大学教授克里斯汀·库伯在研究中评论说。

在同一时期，东欧的经济发生了大震荡，同样也触动了非国大的领导人们。克里斯汀·库伯说：“对于非国大和南非共产党来说，东欧发生的一切极大削弱了他们从前的信念。新南非未来的潜在贸易伙伴选择变得更加有限，他们觉得必须采取一种更为‘现实主义、投资导向和出口导向的经济增长战略’。”

新自由主义于是叩响了南非的大门。在非国大掌权前，世界银行就已经在为他们准备好了“复兴计划”。世界银行派出顾问组到南非指导，保证新自由主义会促进经济增长。1993年国际货币基金组织给予南非7.5亿美元的贷款，条件是政府必须采取新自由主义经济政策。1996年，由15位来自世界银行、新自由主义智库等机构的专家制定的《增长、雇佣和再分配战略》取代了非国大的《经济重建与发展纲领》。它强调对南非所有的公营企业和服务私有化，削减政府开支和企业税收，同时大幅度降低关税，涉及的产品包括纺织业、高附加值制造业和农业产品这些都是南非薄弱的经济部门。这份战略还要求南非松绑对资本和外汇汇率的控制，这实际上进一步削弱了南非进出口经济的活力，将它和快速变化的国际资本市场捆绑了起来。

“叫我撒切尔吧，如果你愿意的话。”曼德拉说。种族隔离政府留下的南非经济的一大特征是“国有经济”比重奇高。即使在已经不景气的种族隔离末期，1986年的公营部门依然占全国固定资产的58%，产值的26%，出口的50%以上和进口的25%。这种状况的根源是种族隔离政府为了保障既得利益，维持“布尔人的团结”传统，为白人建立了相当程度的大锅饭制度，给白人工人提供高福利、保障就业和终生雇佣制。

对于新政府来说，一方面，这些国有企业效率低下，成为政府财政的负担；另一方面，推行私有化又是国际金融机构给予贷款和投资的前提，一场大刀阔斧的改革势在必行。列入私有化名单的包括南非航空公司、铁路、电话公司、邮政服务、电力、石油和天然气企业等，幸免的是军工企业和全国电视网络。

新自由主义确实带来了一定的经济增长，但它同时不可避免地抵消了政府在社会公平和福利方面的努力。一项统计显示，在1996到2001年间，它帮助南非增加了130万个就业岗位，但实际上却使得100万人失去工作。人们批评新政府走得太快太远：水和电都被纳入私有化范畴，一些贫穷的黑人平生第一次使用上了洁净水和电，但却很快因无力支付服务费用而再也不能使用它。据南非政府的统计，水和电力部门的私有化在1998年后造成了超过1000万南非人用不上水电。直到2004年，南非政府暂停了电力私有化，并开始为贫困家庭提供补贴，每月可以免费用电50千瓦时。

妥协与补救

在曼德拉执政时期，土地改革是最核心的工作之一。在殖民和种族隔离时期，剥夺土地是一切不公正的核心。1913年《土著土地法》在当时黑人拥有土地的地区划出860万公顷土地作为黑人“保留地”，其他种族不得侵占，黑人也不得在“保留地”以外拥有土地。保留地面积只占全国土地面积的7.3%。这使得广大土地落入白人手中，迫使大量黑人成为廉价劳工。

从1994年的现实看，除土地占有不均的问题，在特兰斯凯、博普塔茨瓦纳、文达等地的大约1700万公顷土地上，黑人是事实上的居住者、占有者和使用者，但却始终不曾享有明确的合法权利，为此新政府必须给予他们法律上的保障。

1994年大选后，曼德拉政府的第一部立法就是《归还土地权法》，并很快制定了一项有300多个执行方案、涉及5.4万农户和180万公顷土地的计划。

新政府相继成立了土地回归权利委员会和土地申诉法庭，前者负责调查、协商和处理土地申诉事宜，后者对有争议的土地申诉进行审理和做出判决。土地申诉法庭的地位相当于高级法院，政府不得干涉其工作。新政府拿出国有土地进行重新分配，虽然国有土地达3200万公顷，但实际上大量土地已经被传统部落村社所控制使用，可用于分配的不超过200万公顷。于是，新政府动员白人农场主向市场抛售土地。

1999年2月，土地事务和农业部长哈尼科姆总结5年土地改革情况时指出，自1994年后，共有5.3675万个家庭获得65.4998万公顷土地，制定了22项法律和修正案，全国9个省全都成立了土地改革机构。但是，2001年，南非全国土地委员会主任赫拉奇维约承认：“在新南非诞生后7年内，仅有不到2%的土地从白人转移到黑人手中。”

多年来政府一直希望能说服白人农场主接受政府倡导的“自愿买卖”原则，但白人农场主并不会轻易放弃赖以生存的土地。1994年的《归还土地权法》和后来政府提出的有关黑人佃农有权购买所居住和耕种土地的法案，都遭到一些白人农场主的抗议和抵制。在新政府的改革过程中不断出现无地黑人“擅自占地”、白人农场主驱逐黑人佃农和工人、农场主遭到袭击和谋杀等事件。曼德拉和他的新政府不得不以土地改革的进度为代价，换取社会的稳定。

在人们看来，曼德拉在总统复杂的公共和私人生活中游刃有余。他可以扮演所有角色：总统、酋长、运动员、踏着马迪巴舞步的牛仔，无论国内外，他的魅力似乎都可以帮他解决众多棘手问题。但对于曼德拉来说，这并不是一件容易的事：“我总是告诉他们，我犯过很多错误，但我来到人们当中，又总是不得不装成圣人的样子。”

曼德拉从未想把自己的总统任期粉饰得完美无缺。在卸任后，他承认自己没能在任期里及时阻止艾滋病肆虐南非是一个巨大错误。90年代，南非遭受艾滋病病毒感染的孕妇数量从1995年的10.5%到达1999年的22%。“总统有很多职责，我必须要关心国家建设，那几年我的确只注意了其他事情。”曼德拉说。在卸任后的十几年里，他一直在为弥补这个错误而努力。2005年，他的次子马克贾托因艾滋病去世，他的选择是召开新闻发布会将这个事实公之于众。在发布会上，86岁的他声泪俱下。“我宣布我的儿子死于艾滋病，让我们把艾滋病拿到台面上来，而不是掩藏起来。因为只有当我们总是站出来说某些人死于艾滋病的时候，我们才能真正把它视作肺结核、癌症一样的正常疾病，而不是退避三舍。”（文 / 徐菁菁） 不是曼德拉圣人宪法修改南非经济总统黑人文化