市场与政府：城乡统筹发展的推动者和主导者

( 临潼度假区大唐华清城——唐昭应城城墙遗址夜景 )

政府与农民

三联生活周刊：提到临潼，大家首先想到的是兵马俑和华清池，这两个景点的世界知名度很高。你们将临潼作为探索城镇化的先行区域，是不是因为它有知名度的优势？

李元：临潼自古是京畿要地和军事要塞，历史上是外来人聚居之地。临潼的兵马俑与华清池多年来一直居于全国热点旅游景区的前10位，这种旅游排行榜的测算是以旅游景点参观人数、影响力、持续热度等多个角度来看的。临潼的旅游资源是世界级的，可是之前它的收益没有更多地惠及当地，老百姓主要还是靠务农为生，比较贫穷，没有完全享受到区域优势带来的益处。

我们考虑到临潼有丰富的历史文化资源，两三年前我们做临潼度假区规划时，思考方式已经发生变化。我们一直在探究：城镇化的核心要素究竟是什么？过去我们说城市化是要素的聚集，是人在城市区域的聚集，公共服务的聚集。而新型城镇化强调的是均衡，资源配置应该均衡化，公共服务均质化，而不再是简单地往城市集中。这两种思路下，资源流动的方向是不一样的。我们培育推动城镇化的主体力量，应该思考城镇化如何与当地的根生力量结合起来。由此，临潼度假区的开发，就应该考虑产业发展如何与临潼当地的旅游资源结合起来，产业开发如何让老百姓最大限度地享有资源开发的成果。

三联生活周刊：我曾经采访过一位研究新型城镇化的专家，他说城镇化就是三句话，“释放土地、释放劳动力、资本想下乡”。城镇化不可避免地牵涉到土地问题，政府推动的城镇化，从农民的角度来说，会不会是一个被动卷入城镇化的过程？

( 曲江新区管委会主任兼临潼度假区管委会主任李元 )

李元：事实上，城市化也好，城镇化也好，都不能回避土地和土地收益的问题。从农民的角度看，开发占用了当地资源，你自己觉得是个“大救星”，但人家是否愿意跟随你改变？我们意识到，“以地生财”的区域简单开发路子已经走不通了，所以我们这次做临潼度假区的开发时，把“人的城镇化”放在了第一重要的位置。

在区域“以地生财”简单开发的模式中，经常会出现“两张皮”的现象。农民获得了赔偿款，“被动”地上了楼，刚开始挺满意。但是入住后，他们没有稳定的谋生路子和手段，一系列负面问题慢慢就会显现出来。这种区域的简单开发最根本的问题是，没有从根本上实现新居民生产生活方式的转变，最终这些新居民成为住在楼里的村民，安置社区成为城市社区里的“乡村”。

( 在骊山新家园幼儿园里，这些农村孩子都走进了新生活 )

所以，对区域开发来说，不能简单认为履行了与农民的契约关系之后，就万事大吉，一劳永逸。而是在农民原有的农业根底失去后，不仅要让产业发展的步伐跟上，而且还要想方设法解决村民入住新社区后的就业和收入问题，来帮助和促进农民跟上城镇化的步伐，从根本上转变他们的生产生活方式，让他们与区域开发同步发展。

三联生活周刊：农民对于城镇化是什么样的接受程度，他们用哪些因素来衡量城镇化的好处和坏处？

李元：对于农民来说，他们主要算的是经济账。农民失地之后，生活方式发生了很大的变化，原来农民在自家院子里种菜，自家种的麦子磨成面粉，一天只花5元钱就够他吃油泼辣子面了。现在农民必须拿出货币去购买一切，包括社会服务。在新建的家园里，农民一听说一年的取暖费要几百元上千元，直接就说，“我们负担不起”。有的家庭补偿了好几套房，一年2000多元的物业费，对农民来说够他过去一年的生活费了，所以很多农民观念上扭转不过来。

这次临潼度假区的拆迁，我们按照人均65平方米的面积补偿。但是，即使他们有些家庭能多出房子出租，房租收入也不足以支撑他们生活方式的成本。所以我们考虑到，给农民解决就业问题才是最重要的，我们既要给他们物质上相对好的生活，也要给他们足以谋生的技能，使他们的资源能够转换成可持续发展的生产力。

我们把“人的城镇化”作为区域开发的核心目标，把新居民生产生活方式的转变，纳入了区域综合开发成本。改变了过去以物的城镇化为主，过多考量投入到修路建桥、地下管网等基础设施的费用，而较少考虑人的因素。我们决心探索中西部城镇化的先进路径，从制度设计上解决失地农民的问题，对他们进行技能和创业培训，帮助他们解决就业的问题，通过政府引导，让市场在资源配置中起决定性作用。

三联生活周刊：很多地方在计算“人的城镇化”成本时，往往算的是养老、保险这些费用。解决失地农民的就业问题，是属于软件的建设，政府对此能做到哪一步？

李元：在人的城镇化里，我们把就业培训作为突破口，我们注重对人的培训。在临潼度假区里，平均一家四口人，只要有一人搭上了现代化产业的快车，有一定的职业技能、职业素养和职业操守，就能成为一个适应现代社会的劳动力。解决一个人的生产问题，就能解决一个家庭的生存；一个人观念的改变，就能带动一个家庭观念的改变。如果我们让一个母亲跟上了现代生活，她必然会给下一代带来新的生活方式。所以我们希望通过解决就业的方式，能够把现代社会的治理能力，直接渗透到家庭这个基本的社会单位中去。我们通过给农民建立培训学校、培训基地、小额贷款公司等，是在丰富社会细胞，让村民在变市民的过程中能够找到“组织”，融入现代化社会的肌理中。

我们也向新居民提供教育、医疗、社区、养老等公共服务和社会保障。比如我们筹集资金4亿多元，已经为2600名新居民办理了养老、医疗保险，解决了他们的后顾之忧。我们还筹集资金20多亿元，建设骊山新家园等三个新社区，包括幼儿园、中小学、超市、社区医院等配套设施。

三联生活周刊：对于你们提供的服务，农民们的接受程度怎样呢？

李元：他们还是愿意接受我们的培训的。为了方便农民理解城镇化之后的生活，我们整理出了通俗易懂的“三问三解”资料做宣传。比如第一问：拆了村，没了地，基本生活咋保障？我们就告诉他们：进社区、办保险，全新生活有保障。第二问：上了楼、安了家，生活出路怎么办？我们的答复是：促就业，搞培训，生活方式大转变。第三问：开销大、收入少，小康生活咋实现？我们告诉他们：增收入、倡创富，小康生活早实现。

在理念层面，我们提出“民胞物与、将心比心”。“民胞物与”是中国古代光辉夺目的民本思想、杰出朴素的哲学思想。1058年，陕西出生的宋代大思想家张载，在临潼骊山书院讲学时指出，“民，吾同胞；物，吾与也”。意思是说，老百姓，是我们的兄弟同胞；自然万物，是我们人类的好朋友。这种强调以人为本、环境友好、可持续发展的理念，记载在他的哲学名著《西铭》篇中。“民胞物与，将心比心”，成为我们在临潼度假区建设发展的思想借鉴。

在工作方法论层面，我们强调“授人以鱼”，更要“授人以渔”。我们提出了“种子计划”，即在一个房屋和土地征收的家庭中首先培训一个人并安排就业，使他们成为度假区开发建设的参与者，率先受益。我们可以算一下，如果培训1万名失地农民，安排其中3000人就业，那就会产生巨大的裂变效应。现在我们把农民转为居民，老人的养老金多了，孩子希望老人长寿，因为长寿带给他们的是福音而不是拖累。

这样让农民真正感觉到我们是来造福一方的，通过区域资源开发做大了“蛋糕”，放大了利益共享效应，使当地居民成为最大的受益者。

三联生活周刊：将农民培训成产业工人或是现代服务人员的难度大吗？

李元：我们看到了很多成功的例子。我去云南丽江的悦榕庄酒店考察后，特别有感触。丽江悦榕庄有250名员工，其中60%是当地纳西族人。这些纳西族人看上去很普通，但是一开口英语很流利，对人也特别礼貌。新加坡悦榕集团的何光平主席和张齐娥主席告诉我，开业的第一个月，纳西族的员工老是被客人投诉，可是后来客人对他们的评价特别高。两位主席告诉我，这些当地人特别珍惜在悦榕庄的工作机会，是用心去感动客人的。我去云南迪庆藏族自治州的仁安悦榕庄，藏民的牧舍改造成的度假酒店，是在海拔3600多米的地方，那里的100多名员工，80%是藏族人。新加坡悦榕庄酒店集团的这些做法给我的触动很大，一个新加坡企业都能拥有这么强的社会责任感，为什么我们不去做这样的事情呢？

开发与成本

三联生活周刊：临潼度假区的规划强调“水泉林园、绿色生态”，这种理念是怎么来的？做绿色生态产业，从经济账来说，是件划算的事情吗？

李元：2010年，我们进入临潼度假区后，发现这里的经济社会状况比预想的要差很多。这里没有城市化的基础，基础设施几乎是从零开始；从生产方式来说，农民们基本靠种苹果、石榴和麦子为生；从生活形态看，大部分村民居住在台塬和山区，村民聚村落而住，一层砖瓦房加窑洞为主。这些地方容易接受进社区居住，而山地村民更适合不离开村子，就地城镇化。我们仔细思考，到底该选择什么样的产业和开发模式？我们认为，20年后这个地方最宝贵的将是青山绿水，所以这里的山水林地一定要保护好。

把这些想清楚后，我们认为，保护生态绿色是做好度假区开发的前提。这里背倚骊山、面临渭水，农业生活客观上保护了这里的山水，给我们做绿色生态留下了良好的基础。经过协商，临潼区政府将山权、林权和水权移交给度假区后，哪怕山谷里的几个小水库我们也要保护好，所有的绿树山谷我们都倍加珍视。

三联生活周刊：对于一个没有城市基础的地区，你们在开发建设过程中，基础设施建设方面的投入占比很大吧？

李元：在基本建设的投入方面，现在已经投了100多亿元，将来可能会达到150亿。因为我们要把水、路、电都通到山上去，把山上的生态、绿色和水系都引到了山下来，我们配套建设质量较高，成本很高。我们预计在27.33平方公里内，区域开发总投入中，基础建设约占总投资的1/7。

在我们已经投入基本建设的100多亿中，其中道路桥梁等基础设施建设用了50个亿，新居民社区和征地补偿的建设用了30个亿，水、泉、林、园等生态配套工程用了20个亿。我们还拿出了10亿元进行就业培训和提供创业扶持。如果我们真能做到让3万农民换一种活法，难道这不是革命性的进步吗？我们希望从生态建设上、从对人的就业培训上实现“山乡巨变”。

三联生活周刊：我们在采访中了解到，你们给农民建新房时，原本建安成本打算每平方米花费约1400元，结果在做的过程中，不断提高建房标准，现在建安费用和综合配套费用达到每平方米费用4000元左右。在计算安置成本时，有上限控制吗？新居民社区管理有什么困难吗？

李元：给农民建房的过程中，既有我们主动提高标准，也有人工材料等费用上涨的原因。我们给农民的房屋面积补偿是依据国家政策的，结合本地实际，建设标准和社区配套，在全市都是一流的，远远超过西安市的一般标准。新社区的布局、房屋装修、教育、医疗等公共建设和生态环境方面做得也非常好。我们希望通过超前规划的建设，使农民的新家园过若干年，也一点不落后。

在推进“人的城镇化”的实践中，我们发现，在村民变市民的过程中，我们的制度设计方面也有不足，社会建设有许多不到位的地方。比如我们在新建的骊山新家园，社会治理就缺乏主体。骊山新家园占地1200亩，建筑面积200万平方米，总居住户数达6000家，有3万～4万人。村民抓号分房，彻底打散了原有的一村多组多户的社会结构。现在近10个村子合并成两个社区委员会，可是公共服务设施的投资、运营谁来管？这其中，非经营性的公共物业谁来管理，费用从哪里来？经营性的物业规划好了，谁来建设？投资收益怎么分配？非经营性物业和经营性物业怎么兼顾，是否可以统筹起来？对上述一系列最现实的问题，我们用市场化、社会化的手段，进行了集成式的经济创新。

我们筹资5亿元，投资设立了骊山置业物业等公司，统一规划、建设、投资、运营骊山新家园的20万平方米的经营性物业，委托代建代管非经营性物业，并进行适当补贴。骊山置业物业公司成为社区委员会的“大后台”，权利和义务对等。物业有人管了，商业有人建了，社区有人打理了，业主有人服务了。社会治理主体和经济建设主体在这里都扎下了根。

规划与产业

三联生活周刊：现在中西部不少地区，正在承接从东部沿海转移过来的产业。而临潼度假区这片区域没有走工业化的路子，直接定位为旅游休闲度假区，是基于哪些考虑？

李元：高铁网络和互联网资讯的畅通发达，使中国进入了旅游全民共享的时代，中国老百姓进入了“行”和“娱”的消费新阶段。随着带薪休假制度的实行，普通百姓也从观光游时代进入休闲度假游时代。

西安作为关天经济带的中心城市，以西安为核心，4个半小时的车程能够覆盖十几个省（市）。现在游客在西安平均停留1.9天，也就是说只住一晚。如果我们的旅游产品足够丰富，游客在这里能多待一到两天，带动的消费需求会大大增多。临潼这片土地，紧邻西安市区，因为有兵马俑和华清池这样的世界旅游资源，又有温泉、疗养的优势，所以更适合做旅游休闲产业。

交通的发达使得人们出行成本大大降低。一个河南农村的老太太，现在有可能只花几百块钱，就能来西安两日游。旅游大巴直接开到她家门口，老人来了后逛西安的广场、寺庙、博物馆、遗址公园，这些地方免门票或门票很低，然后到便宜旅馆住一晚，老人家也玩得高高兴兴。杭州取消西湖百余景点门票，结果10年来旅游收入增了4倍。所以我们看到的也是临潼乃至西安的大旅游市场，比如我们将在华清池旁边修建一个骊泉苑，游客只用出几十元钱，就可以在这里游玩待上一天。我们看中的不是门票收入，而是他们在这里吃住娱带来的消费。如果临潼每年游客达到1500万人次，人们在这里停留消费的时间大大延长，这里的产业是一定能带旺的。

中西部城镇化刚刚进入一个提升阶段，临潼度假区这块27.33平方公里的土地上，我们预计会有15万的常住人口和1500万的游客数量，我们看好这里巨大的空间、巨大的潜力、巨大的市场。

三联生活周刊：但是对于其他没有旅游资源的中西部区域来说，这条路可能是走不通的。

李元：中西部城镇化的普遍问题是，产业发展的动力不足。中国东部地区利用国际产业转移和廉价劳动力加入了国际化分工的产业链，借此完成了东部地区的城镇化。今天这种模式已经没办法照搬了，我们接下来的城镇化不应该是再让大量劳动力迁徙，更何况我们今天的劳动力已不可能再廉价了。中西部的发展，可能更多是就地城镇化的问题，通过发展本地产业来解决就业问题。

中西部其他地区未必都要发展旅游产业，可以因地制宜地做产业规划。我们很看重开发的科学性、规划是否与老百姓的诉求相吻合？我们做这件事情的过程中，不断地问自己：我是谁？依靠谁？为了谁？我们的目的是希望依靠世界级的旅游资源，孕育出一个文化旅游新区，利用这里的台塬山地价值的提升，让老百姓成为区域发展成果的最大分享者和受益者。

三联生活周刊：确定做旅游休闲度假区域后，这里的产业具体是怎么布局的呢？

李元：我们从三方面来实施这个区域的规划：顶层设计与底层实施相结合；大资本主导与产业培育相结合；就业培训与人的城镇化相结合。

整个临潼度假区的产业格局是“三城一镇一乡”，“三城”分别是大唐华清城、温泉酒店城和国际演艺娱乐城。大唐华清城是将遗址保护、城市改造融合在一起的文化商业聚集区；温泉酒店城将成为北中国度假客的首选，这里温泉、康体、文化娱乐都有，夏天避暑，冬天泡温泉，游客能享受到自然资源和高品质服务的完美结合。

国际文化旅游业带动区域旅游，现在有三种模式，环球影城模式、迪斯尼乐园模式和演艺秀场模式。其中演艺秀场，是文化融合高科技、舞台艺术和满足高端游客的一种旅游开发集成。我们的国际演艺娱乐城，通过与加拿大太阳马戏团合作，引进了演艺秀场模式。大唐华清城、温泉酒店城和国际演艺娱乐城这“三城”实际上是在打造符合地域特色的文化旅游要素产业集群。

发展“一镇”是为了用产业去带动临潼斜口镇的发展。依靠发展农家乐、农产品市场、大旅游商贸市场等相关的产业，让当地经济得到提升。“一乡”是“七彩乡村”，我们通过打造山村版的田园乡土风情，不搬不拆，让这些村民就地城镇化，来维护山区的自然山水生态和人文生态。我们把这些村子的公共服务、基础配套和政策环境做好，其实也是实现了新型城镇化关于公共服务均等化的要求。

政府与市场

三联生活周刊：十八届三中全会强调要处理好政府和市场的关系，在临潼度假区的开发中，你认为政府和市场体现了一种什么样的关系？

李元：我们的体会是，市场和政府是推动社会经济发展的“两只手”，要两手并用，运用好市场的决定作用和政府的服务创新，是解决好区域性发展的根本问题。政府和市场的共同目标有两个：一是提高整个社会经济运营的效能、效益；二是让发展成果为更多的人分享。用市场力量推进区域又好又快发展，遵守效能、效益的市场导向，实行公开、公平、竞争的市场原则。

我以为，在中西部地区无论是城市化，还是城镇化，都是依托政府来主导，依靠市场来推动。在中西部地区城镇化的发展过程中，市场和政府的关系问题，主要可以划分为市场运作与政府服务，市场培育与政府创新两个方面的关系。前者主要解决现实效能问题，后者主要解决未来效能问题。

三联生活周刊：你觉得在处理政府和市场关系时，中西部有自己的特色。是不是说因为这里市场因素比较弱，所以政府需要发挥更大的推动力呢？

李元：中国的现实国情，在城市建设开发领域，政府是资源的最大拥有者，而市场是资源高效配置的推动器。政府和市场的目标是一致的，都是希望国家能够稳步发展，所以我们应该让市场起决定性作用，政府做好创新服务。

目前中西部各级政府面临的最大问题是，城市发展的钱从哪里来？政府有资源，却没有资金。土地的价值很大程度上取决于土地上产业的附加值，而不仅是土地开发成本。中西部土地较多，但是土地附加值较低，“以地生财，反哺产业”的路子，随着土地综合开发成本越来越高，已经很难走下去了。在这样的前提下，资源与资本能否组成效能，这就需要政府的推动和引导。改革开放初期，一些地方政府享受了巨大的土地等级价差，随着国家政策的逐步规范，让土地进入公开市场招拍挂，土地出让金投入公共服务，让全社会来共享城市化的红利。城市化最核心的本质就是提供现代服务，政府应是创新和改革的推动者，也是区域经济社会全面发展的规划者和主导者。

政府作为资源拥有者，来推动这个区域的开发，面临的问题是：政府的资源要给谁？我们的做法是给了市场，按照市场规律来配置资源。

三联生活周刊：在一个区域发展初期，政府需要比较多地发挥总体规划和产业培育的作用。但是当这个区域的发展日渐成熟之后，有什么样的退出机制，保证政府不会与市场去争利呢？

李元：政府和市场就像两桶水，可以互相倒。东部经济发达地区，市场的那桶水越来越强大，慢慢就出现了“小政府、大社会”的格局，市场占用的资源越多，政府就从市场中逐步退出，进行自我规范，单纯地提供公共服务。临潼度假区原有产业基础十分薄弱，则需要政府来培育引导市场，激活市场要素和市场活力，促进就业和创业，促进市场主体不断做大做强。市场力量强大了，对政府的职能也是一种约束和规范力量，所以市场决定论和政府服务论在这里会一直发挥作用。

目前我们通过区域规划和产业培育，激活资源、资本、人力、科技等市场要素，已经在做大做强要素项目和要素产业。比如在酒店旅馆业，我们新增加客房800多间，创造岗位1200多个。在商贸餐饮业，我们新增加品牌餐饮30多个，创造就业岗位800多个。在绿色生态产业，我们创建绿色生态基地，安排就业岗位270多个。我们通过大力扶持能人创业，以“能人经济”促进就业和个人收入增长。我们的资金来源非常多元化，引入很多市场资金，产业的发展也是按市场运作的，市场在资源配置中发挥了决定性的作用。（文 / 吴琪） 政府经济推动者发展临潼统筹主导者城乡三农农村李元市场国家新型城镇化规划三联生活周刊