欧盟：危机推动的经济制度变革

三联生活周刊：每种制度都有其限度。尤其对于欧盟的经济框架，在其形成之初，内部成员国便存在发展不均的情况。欧元区有统一的货币和货币政策，却没有统一的财政政策，是一个老生常谈的问题。为什么2008年在美国发生的金融危机，会让这个问题在欧洲集中爆发，引发欧债危机？当时的危机有哪些表现？

胡琨：2008年国际金融危机爆发后，大量欧洲银行立即陷入流动性困境，银行纷纷倒闭，信贷收缩，银行无法正常履行其金融中介职能，进而影响到实体经济。面对这种局面，国家为了救银行，开始出台一系列财政政策，比如将一些银行国有化，直接注资，或是提供存款担保，提出经济刺激计划等，于是又会导致财政扩张。财政扩张导致公共财政攀升，而像希腊等“欧猪五国”因为经济不景气，引发欧元区的债券投资者对它们的公共财政不可持续的担忧。于是出现恶性循环，“欧猪五国”融资成本高企，导致主权债务违约，而欧元区银行是主权债权的主要持有者，因此，危机又进一步冲击银行，形成银行业和主权债务双重危机的恶性循环。

欧债危机的集中表现是，欧元区整体公共负债率飙升，从2008年的不到70%，上升到2012年的将近90%。而不同成员国的差异明显，比如“欧猪五国”中的爱尔兰、西班牙、希腊分别从当时的42.4%、39.5%、109.4%上升到119.6%、85.7%和159.6%。社会层面的反映则是经济衰退、失业率升高。当时我在波恩大学留学，即使在德国，也明显感到经济不景气。比如虽然失业的人生活有基本保障，但下馆子就成了奢侈的事。

不过德国经济没有结构性问题，政府推出稳增长的财政政策，为经济托底，2009年经济就开始重新增长。但总体来看，当时欧元区却有解体的风险。因为欧盟成员国之间的宏观经济结构有差异，各国劳动力又受制于语言不统一、医保不统一等局限，不能自由流动，欧盟层面也没有建立一个财政转移支付制度，欧盟内经济发展不平衡的国家之间，无法像中国这样，可以调拨财政资金，平衡东部沿海与西部内陆间的差距。欧元区建立之初即存在的不具备建立“最优货币区”条件的问题，彻底暴露。由于使用共同货币，“欧猪五国”无法像普通国家一样借助汇率政策应对危机。

三联生活周刊：为什么欧央行不能像其他国家的央行一样，直接发放贷款拯救银行业，就此破解这个恶性循环？

胡琨：应对这种金融危机，确实需要一个可以在必要时提供无限流动性的机构，承担最后贷款人的角色，救助有倒闭风险的银行，由此稳定金融市场。但当时欧元区没有类似的机制，成员国政府的救助机制能力有限，无法应对如此规模的危机。

欧央行有欧元区货币发行的专属权力，有能力救助银行。为消除实业与个人消费领域的流动性紧张，欧央行陆续推出“非常规措施”，比如2009年5月与2011年11月先后公布两轮“欧元计价的资产担保债权购买计划”，额度分别为600亿与400亿欧元；2009年6月宣布以固定利率招标方式进行一轮大规模一年期“长期再融资操作”等。即便如此，欧央行的首要目标不是充当最后贷款人维护金融市场稳定，而是维持价格稳定。

这一原则源于德国。德国人在“一战”“二战”期间经历的超级大通胀，使痛苦的记忆深入骨髓。于是联邦德国建立后，他们的央行秉承两个原则：第一个原则是联邦银行独立于任何机构之外，不受政府决策影响，可以追求自己的首要目标；第二个原则就是，德国央行的首要目标是价格稳定，他们始终认为国内价格是市场经济运行的信号。他们信奉“社会市场经济”的理念，认为经济治理的核心是竞争秩序，国家在社会经济中应秉承辅助性原则，政府应维持一个相对规模较小的财政支出，尽量少干预，维持物价稳定的宏观经济环境，只有在百姓或者企业不能自救时，国家才出手。因为德国马克在秉承这两个原则的过程中，积攒下数十年的良好信誉，欧央行以德国央行为模板建立，德国央行的独立性和“以价格稳定为首要目标”，也就被欧央行延续下来，甚至德国的社会市场经济制度，也被欧盟作为基本经济制度写进《里斯本条约》里。

于是，在金融危机中面对救银行的问题，德国在欧盟中起到稳定器的作用，它要“勒住缰绳”。当时欧盟内部有张力，一种声音要救银行，但德国坚持这不是欧央行的任务。因而，欧央行管理层在各种场合表态，“不会损害维持价格稳定这一首要目标”。这些声明也令外界有明确的认知，欧央行不会偏离原则。

三联生活周刊：最终“最后贷款人”的角色由谁承担？

胡琨：最终欧央行借助2012年出台的“直接货币交易”（OMTs）和2010年12月17日建立的永久性金融救助机制“欧洲稳定机制”（ESM）共同扮演了这个角色。

欧元区各国为ESM认缴资金总额为7000亿欧元，使其具有5000亿欧元的放贷能力。ESM可以绕开政府，直接向陷入危机的成员国银行注资；同时，救助的前提条件也适当放宽，只要该成员国已经采取措施努力削减财政赤字和债务就可以获得救助，无须强制接受新的紧缩或者改革要求。但是，它们的救助资金额度有限，不具备提供无限量流动性的能力。于是2012年9月6日，欧央行公布新的非常规措施OMTs。在该框架下，若受困国满足申请ESM一级市场购债的条件，欧央行可在二级市场无限量购买其1～3年期国债。同时，欧央行可自行决定购债行动的开始、持续及暂停，并定期公布OMT购债相关信息，而所购债券将会被完全冲销，且OMT所购债券不具债权人优先地位。这表明欧央行在ESM背后，必要时会出手，扮演一个可以无限印钱的机构。

但需要注意的是，这一举措与直接救银行不同。当时的欧央行行长德拉吉表示，欧央行此举是为了纠正因无端恐慌而严重扭曲的国债市场，以维护货币政策单一性及其传导机制，避免欧元区价格稳定受到破坏性影响，也就是说，欧央行的首要目标仍是稳定价格。

这是满足规则又解决现实问题的制度创新。在欧央行领导层的声明下，欧央行的举措获得了合法性。而欧央行领导层的表态，明确表明了欧央行为市场提供无限流动性，以维护金融稳定的意愿，这种意愿的转变也在逐渐改变市场对其角色的认知。金融市场的行为主体明白银行不一定会倒，大家就敢借钱了。OMT计划公布后，欧洲债市形势迅速出现逆转，受危机困扰的西班牙10年期国债平均收益率从8月的6.58%降至9月的5.91%，意大利从5.82%降至5.25%，葡萄牙从9.89%降至8.62%，希腊从24.34%降至20.91%；而德国10年期国债收益率则从1.34%升至1.49%，欧洲股市与欧元汇率也纷纷上扬。危机开始缓解。危机后的约束

三联生活周刊：OMT计划是危机时的紧急措施，如何从制度上避免类似的危机再度发生？

胡琨：欧元区各国银行业在离散的银行监管体制下无序且不均衡的扩张，是引发银行业危机的直接原因。在危机推动下，欧盟银行监管理念与模式出现从“母国控制”到“审慎监管”的根本转变，成员国向欧盟层面上交银行监管权，建设以单一监管手册（Single Rulebook）为基石、单一监管机制（Single Supervisory Mechanism，SSM）及单一清算机制（Single Resolution Mechanism，SRM）为支柱的银行业联盟（Banking Union），以维护金融体系稳定。为此，欧央行设立具有实际权力的泛欧银行监管机构。欧央行内部成立专门监管委员会。该委员会由一名主席、一名副主席、四名欧央行代表以及参与国监管机构代表各一名组成。这个委员会只负责金融监管，与制定货币政策的职能分开，它拥有对参与这一机制的欧盟成员国所有信贷机构的审慎监管权力。

同时，欧元区金融体系为银行主导，缺乏替代银行业的融资体系，是银行业危机向实体经济蔓延，从而引发银行业危机与主权债务危机恶性循环的重要原因。因此，在银行业联盟初步成型后，欧盟开始推动资本市场联盟（Capital Market Union，CMU）建设，促进资本市场发展，调整金融结构，保障金融体系均衡发展。

另一个重要改革则是规范欧盟的财政纪律，回归财政平衡的原则。因为在金融危机之前，法、德这样的大国是破坏财政纪律的始作俑者，财政纪律松弛也是导致欧债危机的直接原因。2002年，德国与法国的财政赤字分别达到国内生产总值的3.5％和3.2％，触及启动过度赤字程序的红线，两国在2003年1月接受欧盟理事会控制赤字的整改建议，但至2003年底，两国并未履行承诺，赤字仍在膨胀。欧盟委员会于是在当年10月、11月两次向欧盟理事会提请对法、德实施进一步制裁。然而这一时期除法、德外，意大利、英国和葡萄牙等大国财政状态也不理想。因此，尽管进一步制裁的提案得到多数国家赞同，但在加权特定多数投票机制下，大国占据话语权，财政纪律的大门洞开。自此之后，希望弱化财政纪律，以及在制裁程序中应充分考虑各国具体情况与经济周期差异的声音逐渐占据主流。2005年３月，欧盟理事会发布新规，给予成员国更多财政政策自主权和自由裁量权，也松动了３％赤字的严格限制，为政治操作预留了较大空间，也为欧债危机爆发埋下引线，当金融危机袭来，受冲击严重的成员国可以实施扩张性财政政策，由此导致公共债务飙升。

危机缓解后，为避免过度赤字程序制裁机制受涉事成员国干扰，引入了“逆向投票”的制度。像此前一样，欧盟委员会启动制裁程序的建议在欧盟理事会仍须得到特定多数票通过，不同之处在于，若建议未通过，欧盟委员会可在一个月后再次提议，新建议除非在10天内被欧盟理事会以简单多数否决，否则自动生效。在这个要求下，违规的大国要在10天内获得包括小国在内的一半以上国家支持，就不是件容易的事了。

除此之外，2012年3月，除英国和捷克以外的所有欧盟成员国签署了《经济货币联盟稳定、协调与治理条约》。通过这一财政契约，巩固与完善已落实的财政纪律条款，要求成员国将“预算须平衡或盈余”“赤字中期标”“公共债务不超过国内生产总值60％”以及“自动纠正机制”等条款，在条约生效后一年内转化为具有约束力和永久效力的国内法。并且在欧盟层面，设立欧元峰会，作为欧元区经济治理的最高对话与协调机制。

三联生活周刊：规范财政纪律是纠错机制，对于促进欧洲整体的可持续增长，又有哪些制度改革？

胡琨：如之前所说，欧盟经济治理的基本原则是社会市场经济，它需要国家确保价格稳定和完全竞争，同时也需要引入一定规模的结构政策工具，促进特定地区与行业发展，推动欧盟内部的均衡。

基于这个目标，2010年9月，欧盟经济与财政部长理事会提出“欧洲学期”的制度。每年11月，欧盟委员会发布《年度增长调查》，梳理欧盟未来一年的优先经济事项，各类机构就此调查进行讨论，直至欧盟春季峰会召开；次年2月，欧盟委员会发布所有成员国的经济和社会发展“国家报告”，包括对一些国家的深入分析；4月欧盟成员国提交“国家计划”，欧委会全面评估各国经济形势基础后，对每个成员国提出具体政策指导建议；欧盟理事会讨论指导建议，提交欧盟6月峰会批准后，7月正式通过；年底时，各成员国政府据此制定和落实下一年度的财政预算与经济政策。

财政不平衡的国家在此约束下逐渐转型，譬如希腊。相比捍卫财政紧缩政策、奉行福利辅助性原则的德国，希腊原本的福利制度实际上没有限度。在德国，国家为失业人员发放数月失业金后，如果失业人员还没有找到工作，国家会为他们提供一份工作，比如搬砖，如果不参加这份工作，就不能再拿失业金，但这份工作是为国家干，象征性收取1欧元，被称为“1欧元工作”，这1欧元与失业金加在一起，一个月有800欧元，如果为企业做同样的工作，一个月则有1300欧元，德国政府用这种方法刺激人们到企业工作，杜绝懒人。但希腊此前的福利制度只是政府不断花钱，依托欧元区，它也一直能够借到钱，于是原本生产能力就不如德国的希腊人，工作时间比德国人还短，下午三四点就在海边喝咖啡的场景并不少见。而引入“欧洲学期”机制后，欧盟就能要求希腊恢复“造血”能力，限制希腊政府的财政支持，并且有许多预警机制，经济出现问题后会预警，甚至制裁。

三联生活周刊：一系列举措的效果如何？

胡琨：经济结构改革总是痛苦的，这是希腊总有人上街抗议的一个原因。但改革的效果显著，2018年8月，希腊宣布退出为期8年的救助计划，开始重返国际债券市场，说明政府已经恢复信誉。而放眼整个欧洲，经济最晚从2013年就开始强劲复苏。并在2017年欧盟所有成员国的经济实现正增长。也恰恰因为欧债危机后的这些制度安排，欧盟的权力扩张，令有悠久自由主义传统的英国忧虑，成为英国脱欧的一个原因。

财政联盟的雏形

三联生活周刊：2020年开始的新冠疫情又对欧洲经济造成巨大冲击。在这个突如其来的危机发生前，欧洲经济一体化有何进展？

胡琨：金融危机时的一系列制度尚停留在“头痛医头，脚痛医脚”的层面，欧元区内部宏观经济失衡的根本问题并未得到解决，甚至财政纪律严格后，南欧国家的政策空间也会变小，有进一步与西欧国家拉开差距的风险，于是紧随“欧洲学期”之后，欧盟借助结构政策，促进区域经济均衡发展。比如，2013年把传统的结构政策整合为“欧洲结构与投资基金”，加大投资力度，2014年到2020年的预算达到4531.81亿欧元；还在2014年推出“欧洲投资计划”，希望通过这个计划撬动3150亿欧元以上的投资，把私人投资也拉进来。

不过，提升竞争力是一个漫长的过程。目前欧盟成员国之间的单位劳动成本仍然分化，比如德国工人虽然工资比希腊工人高，但他出的活儿产生的价值要远远高于他们之间工资的差距，而且这种差距还在拉大。

三联生活周刊：新冠疫情对这些情况有什么影响？

胡琨：负担空前。因为金融危机时，至少大家还能在市场上走动，经济活动仍在继续，而疫情之下，人不能出门，经济活动被冻结，上亿人的生活需要靠国家支持。这在欧元区公共负债率上表现得很明显。疫情暴发前，欧元区的公共负债率从2015年最高点的108.7%，到2019年第四季度时已经降到96%，而2021年第一季度时，公共负债率达到113.9%，超过欧债危机时2015年的最高点。

面对这样的危机，欧盟各成员国因为公共负债高，受制于财政纪律，无法再负债融资，只能另辟蹊径。2020年，欧盟史无前例地决定共同发债；同时推出“下一代欧洲复苏基金”，与以往结构政策不同，“下一代欧洲复苏基金”中一半以上的钱不是贷款，而是直接划拨。资金的30%流向气候变化领域，20%流向数字领域，在促进经济发展的同时，通过提升落后地区的竞争力来实现整体的均衡。

这两个举措形成了财政联盟的雏形。曾经欧盟成员国之间由于他国政府不由本国国民选举，不对本国国民负责，不愿为他国负担债务，此次共同发债则意味着所有成员国要共同承担风险；而“下一代欧洲复苏基金”与财政转移支付机制无异，欧元区自成立就存在的“有统一的货币政策，没有统一的财政政策”的问题，起初无法从政治层面解决，恰恰在解决具体问题的技术层面，不经意间得到了突破。

三联生活周刊：当欧元区出现财政联盟的雏形，政治联盟是否有必要？欧洲一体化的前景如何？

胡琨：欧洲一体化基本是一个政治选择，政治联盟是必然的选择。因为虽然已经有了类似财政转移支付制度的基金，但规模不大，一旦遇到大冲击，它的效果不得而知。同时，欧盟对成员国的经济政策、银行监管，很多时候都处于协调的层面，面对有各自独立的立法、法律、执法体系的成员国，欧盟没有绝对的约束力。只有在政治联盟下，建立一个强有力的财政机关、政治机关，才能协调解决问题。欧盟内部的政治联盟还有很长的路要走。

而在欧盟外部，俄乌冲突爆发后，欧洲与美国的关系会更紧密。从安全上而言，俄乌冲突令欧洲人感知到自己的脆弱，为了保护自己，只能依靠美国领导的北约，但欧洲人为了在北约内部更有话语权，会加大自己的战略自主，加强军备。而在欧元的问题上，因为美元与石油挂钩，对其他货币具有一种不对称优势，即使欧洲内部，空客飞机60%的零件都是用美元计价的。为了与之竞争，欧盟推动一些大宗商品用欧元计价。但想打破“美元－石油”和“国际美元－美国国债”循环这两个美国霸权的基础，在石油仍是主体能源的情况下，仍然很难，于是就像“下一代欧洲复苏基金”有30%的资金流向气候变化领域，欧盟在大力推动绿色能源发展。能源结构的转变，无疑会对此产生深刻影响。一旦化石能源转变为绿色能源，可再生能源的专利和设备将会挑战美元地位，而超过1/3以上的绿色能源专利掌握在欧盟手里。 欧洲欧元