产业小镇的本质是一个低成本空间

曾担任国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任的李铁，一直致力于城镇化研究，尤其关注小城镇课题。2016年特色小镇刚被推出来时，李铁就表达过自己的担忧。他认为在政府主导下，特色小镇自上而下的建设很容易就变成房地产开发。我们如今重新回头去看那些真正穿越了时间，至今仍然生机勃勃的产业小镇，李铁多次强调说，一定不要只看结果，更重要的是过程，要看这些成功的小镇是在一个什么样的环境里开花结果的。在各种成本不断上涨的今天，我们是否还有可能去重新塑造这样的环境？小镇的成功，对于近10亿的中低收入人口而言又意味着什么？为什么特色小镇难成功？

三联生活周刊：过去这二三十年，珠三角、长三角以及沿海一部分地区都有一批小镇形成了自己的产业集群，发展得很好，这些地方为什么能成功呢？

李铁：我们今天谈论的这些成功的小镇，大部分在上世纪80年代就开始发展起来了，现在的产业就是那时候的延续，只不过规模要比过去大得多。我们那时候去顺德的北滘，美的还是一个相对落后的电器集团，碧桂园也刚刚起步，现在它们一个成了中国家电的龙头，一个是中国房地产的龙头。北滘是珠三角小镇的一个缩影。温州的龙港更是典型，以前主要都是农村，靠挂历、印刷产业和综合交易市场发展起来的，后来规模越来越大，从一个小镇发展到特大镇，再直接升级到县级市。

现在回头去看这些小镇的发展，可以发现它们有几个共同特点。一就是当时特殊的政策环境，提的是“改革、开放、搞活、鼓励和允许”，给了它们机遇；二是依托于农村改革提供的空间，这些小镇基本都是在集体建设用地上发展起来的，那时候用集体土地来发展个体和民营经济，打的都是擦边球，没什么成本；三是都远离中心城市，远离县市以上政府所在地，山高水远，行政管理的触角伸不进去，反而形成了一个相对宽松的产业发展空间。刚开始是几家小企业，赚到第一桶金后，大家开始模仿，形成了产业的聚集，之后又开始在里面竞争和分工、创新，一批产业小镇就这样兴起来了。比如浙江的大唐镇，最先有原料市场，然后是加工厂，再形成专业市场，慢慢地就形成了一条袜子产业链，然后又不断提高质量，打进了全球市场。

三联生活周刊：这个过程对今天其他小镇的发展有什么启示？

李铁：不管是谈特色小镇还是各种产业集群，一个镇也好一个村也好，我们首先一定要想到，它形成和发展的过程远比我们现在看到的结果更重要。我们是通过它们发展的过程来做路径选择，而不能按它现在的结果去复制样板。这是不符合经济规律的。

你现在看晋江的制鞋业很发达，但上世纪八九十年代，晋江的鞋全是假货。那时候造假成本低，大家为了赚快钱，不顾地方的产业信誉，纷纷跑去仿冒品牌，制作假鞋，卖到了全国甚至出口国外，让晋江成了当时著名的假货基地。后来经过多年的整顿，制假的现象才被遏制，但鞋子的生产链条还在，卖假货变成卖正牌，很多企业一起努力，才把晋江打造成了一个规模庞大的制鞋基地，还出了不少有名的品牌。我们现在回过头去看，觉得制假是不应该发生的，但它其实是以低成本的方式进入产业化的一个必经过程，从乱到治，然后提高、创新。如果你一开始就说要规范，定很高的标准，制鞋这个产业可能在晋江就聚集不起来。

所以，你现在去大唐看到的袜子产业，在北滘看到的美的、碧桂园，这些成功的企业都是一个结果，但现在还有更多没有成功的企业或正在兴起的企业，我们要考虑的是它们需要一个什么样的环境才有可能发展起来。

三联生活周刊：我们这次考察的产业小镇跟几年前国家推动的特色小镇其实有重合之处，当时提出要培育一批特色小镇，内容上其实就是要让这些小镇形成自己的特色产业，比如文旅休闲、制造业等。但很多小镇现在看来是失败了，你如何分析其中原因？

李铁：前些年开始推特色小镇的时候，我就提出了相对谨慎的意见。第一是要强调低成本；第二，我特别担心房地产化。但后来，我们搞了一大批特色小镇，基本都是政府提出各种高标准的要求，搞基建，搞公共服务设施，还不能有一点污染，但这个就违背了经济发展的客观规律。

前一阵我去云南昆明斗南的花卉市场，听说省里没有批准它为特色小镇，原因是什么？因为领导下来后看到有些花被乱扔到路边，卫生不达标。但这个花卉市场的交易规模已经是全国乃至亚洲第一，花卉产业带动了上百万人就业，结果却进不了特色小镇的名单。我们的一些政府官员陷入了一个误区当中，就是把这些小镇也按照大城市的标准来提要求，忘记了我们还有好几亿的中低收入人口，要通过一个相对低成本的方式来创造就业空间。你要想提高环境的要求，要提高基础设施水平，钱从哪里来？你靠农民卖花卉赚的那点钱来转化税收，变成投入，那么成本就大大提高。这个成本反过来又会压到这些从业者身上，如果超出了他们的承受范围，市场就会慢慢萎缩。从税收上不可行，政府就只能卖土地，搞房地产，结果就是所谓的特色小镇都变成了房地产小镇。现在房地产企业不行了，面临破产，这些小镇的产业发展就会受到伤害。

三联生活周刊：你认为小镇应该给它们提供一个什么样的环境？

李铁：小镇能发展起来，关键是提供了一个低成本的空间。这个低成本，不仅仅包括低成本的土地，也不仅仅是低成本的产业要素，比如廉价的劳动力，还有很重要的一块就是生活和公共服务成本。很多创业者、打工者到这里，要吃喝拉撒，所以消费不能太贵，房价、租金更不能太高。还有一个容易被人忽略的就是体制成本，就是你不要老站在政府的思维模式上考虑问题，想着怎么打造样板。我们看无论是佛山的北滘、诸暨大唐，还是温州龙港、现在的曹县，感受最深的一点就是，他们的发展都是这么多年一以贯之的。当地政府一开始甚至都没注意到，更不会主动去把它打造为一个典型，这些地方的产业才能自发地生长出来，等发展到一定程度，地方政府看到了，然后才找过去说我能给你解决什么问题、提供什么政策支持，比如修路修管道，把设施一点点完善起来，整个小镇进入一种良性循环。

三联生活周刊：国外也有镇的概念，意大利、美国以前也产生了很多产业小镇。中国的小镇跟它们有什么不同？

李铁：我们讲到“镇”这个概念的时候，大部分人联想到的就是镇中心这一块，产业聚集的这个点。但实际上，中国所谓的“镇”是界定了一个行政管辖区域，而不是一个实体的镇，它既包括镇中心这一小块地，也包括它所管辖的大片农村腹地。在镇上面是县、地级市，指的都是一个管辖区域。但在欧美，所谓的镇就是实体的，一般人口规模达到一两千或以上，一个人口高度集中的，对各种要素开放的空间，就可以把它叫作小镇。所以，视觉上的一个小镇和行政管理意义上的小镇，是有本质区别的。

三联生活周刊：现在大家谈的都是城市如何发展，小镇青年都在往大城市跑，各种资源也越来越往大城市集中。在这个背景下，我们关注小镇，应该把它放在一个什么样的位置上？

李铁：全国有将近两万个镇，一万多个乡，镇区人口10万以上的特大镇有238个，超过5万人的有885个。但大家一说小镇，很容易就把它泛化。我们过去研究小镇，主要看的就是长三角、珠三角、京津冀等地区的小镇。它们能够形成特色的产业聚集，其实是有特殊的历史条件的，而且它们的地理位置也有特殊性，比如珠三角、长三角早期对国内大城市以及当时香港等各类外来资本的吸引，还有一些小镇的发展也得益于附近中心城市工厂的外迁和辐射，以及各种技术研发人员的外流。

可是一说要发展小镇，大家的脑子里就容易联想到自己去过的中西部的小镇，觉得这种地方交通那么闭塞、没有人才，产业都是靠天吃饭，镇上更没有什么财政预算，它怎么可能发展得起来？的确，你要指望这种小镇成为我国城镇化的载体，我也觉得可能性不大。在中西部地区，更多的小镇只能是作为一个区域的公共服务中心而存在，让方圆几十里的居民可以到这儿来看个病，完成义务教育或者是购买日常生活用品等。

所以不同的小镇，还是要根据实际情况来选择发展定位。以前有一个省的领导给我写信，说他们有个小镇能生产藏族的唐卡，问那儿能不能做一个特色小镇。我说你首先要想想这个画一年能卖出多少幅。比如深圳的油画村大芬村，一个村子就有几万人在那里，数千家画廊和门店，形成了全国最大的商品油画生产、交易基地。你当然也可以搞一个特色小镇，政府来投几千万把基础设施建好，但最后的运营还是要靠企业来创造税收，如果你一年卖不出多少幅，没办法形成规模，光靠政府来投是行不通的。

三联生活周刊：小镇在未来城市化和工业化过程中要扮演的角色是什么？

李铁：在中国的城镇化规划过程中，小镇作为一种产业发展的空间，具有非常重要的作用。但我们一定要清醒，产业是有分工的，有高端产业，也有中低端产业，它会选择在不同的空间去发展。而且中国现在是后工业化和工业化中期并存的时代，甚至有一些地方还处于工业化前期水平，所以必须有不同等级的发展空间留给不同的产业。

后工业化时期以服务业为主导的，包括研发、创新主导的高附加值产业可以留在大城市，因为它们通过规模化效应能大幅降低成本。比如这几年各大城市都在提总部经济，它们能留下来，是因为它也需要城市的高密度人口以及发达的沟通网络。但还有很多附加值没那么高的，或者新出现的创新企业，就会选择成本比较低的地方。但现在从县城往上都在搞“高大上”，最后低成本的产业能容身的可能也就这些小镇。这其实也是全世界城市化发展过程中的一个普遍规律。不只是中国，比如美国的微软、苹果、亚马逊，他们开始创业的时候都是在很简陋的环境里，不断创新，才逐渐占领了技术高地，最后成长为全球性的大企业。

三联生活周刊：这些年在大城市周边也出现了一些实力很强的小镇，比如杭州有名的云栖小镇。我们都说大城市有虹吸效应，为什么这样的小镇能够出现？

李铁：云栖小镇不在杭州中心城区里，一个核心原因还是中心城区房价太贵，他们必须到一个房价低的地方去发展。我们都知道东莞和佛山是超大的工业城市，但其实它的工业都不在主城区，主城区就100多万人，绝大部分都分散在周边这些镇域。

我们住在大城市，比如北京，它是一个组合体，在五环以内和六环的部分有一个连成一片的中心大城市，这里面有1500多万人，但还有600多万人分布在周边的100多个镇上，这些镇跟主城区相比功能就是不一样的，无论是房价、就业还是优质公共资源的分布，有很大的差距。但我们不能忽略这些小城镇在中心城市发展过程中的作用。

一方面，它可以接纳中心城区的中低收入人口到这里来居住，因为这里的房价一定会低出中心城区房价很多；另一方面它也可以形成与大城市不同等级的发展空间，承载着低成本的产业。现在北京有几百万外卖员、快递员，他们很多就住在远离主城区的地方，在那里有廉价的空间，人口聚集，如果还有为城市配套服务的产业进来，就能形成一些独立的小镇。举一个例子，我们经常进行的所谓城市治理，把原来为中心城市服务业配套的产业都从北京赶走了，直接的影响就是，服务业的成本就会上涨。比如你家里什么东西坏了，原来这些工人和工厂都在北京郊区，两个小时之内配套的零件就可以送到主城区。后来一系列政策出台，这些配套企业就陆续搬到河北去了，距离北京市行政边界都超出了百公里，住在城里面的人生活服务成本也不断提高。

所以，尽管资源和人口都在向中心城市聚集，但我们希望不妨在城市周边留出一些发展成本相对低的空间，而不是千篇一律搞产业新城。重新塑造低成本空间

三联生活周刊：现在很多小镇的产业都面临成本上升的压力，包括劳动力、租金等等。你如何看待这个现象？

李铁：产业聚集形成了规模效应，同时也面临着成本的上涨，这是无法避免的规律。从全局上来说，中国有无数个可以选择的发展空间，在产业竞争中，高端的可以留下来，中低端的可以迁走，向新的空间转移。但这些产业小镇自身面临的一个矛盾是，地方政府出于税收和GDP的考虑，不想让产业迁走，这就意味着企业要承担更多的成本，企业会找政府要政策支持来降低它的成本。这是一个博弈的过程。企业和政府都需要评估自己的收益和成本，如果它处于良性循环，有利可图的时候，产业就会留下来。

当然我们也注意到，这些小镇里，随着各类成本的上升，它寻找的发展空间已经远离了本地，因为他们是把产品卖到了全国甚至全世界，收益回到地方。你看原来华为生产研发基本都是在深圳市里，现在除了研发等部门还留在城区，生产部门正在一点点外移，向远郊区迁移甚至跑到了东莞。苹果的代工厂也如此，从珠三角慢慢向四川、河南等中西部地区转移，还有一些中国工厂在向东南亚转移。因为它过去后，一定就会有相应的地方支持政策和更低价格的劳动力，对企业来讲是更优的选择。这个过程里，一个最大的特点就是可以通过空间去竞争，那就会给别的小镇创造新的机会。

三联生活周刊：我们现在如果再去塑造低成本的发展空间，该怎么做呢？

李铁：除了我刚才讲到的各种低成本，土地供给、政府的包容支持等，这里面还有很重要的一条，我觉得得有一个好的创业家和企业家群体。我以前去过安徽天长市一个叫秦栏镇的地方，他们生产了全球80%的遥控器。一个镇上好几百家企业。大家互相学习，之后是攀比竞争，各自选择不同的发展模式，在这里形成了一个庞大的遥控器产业链，随着互联网和家用电器的发展，产业的核心内容也会相应地发生变化。比如他们过去生产的都是电视机的遥控器，现在家庭智能化以后，一个遥控器可以连接整个家庭所有的家用电器，企业家就得根据需求的变化来调整发展策略。否则，新的企业就会进来，取代旧的产业。这是企业发展的规律，而这种规律不是我们替它去想，如果它没有竞争，没有收入了，它自己就无法生存，从企业家就变成债务人。所以它发展到这一阶段的时候，必须得主动适应各种变化。

三联生活周刊：在产业内部转移中，中西部地区的小镇有可能复制东部地区小镇的成功吗？

李铁：在中部地区，河南、安徽这些年承接产业转移的趋势很明显。西部地区有些不同，比如新疆、内蒙古发现了大油田，更多是靠资源型产业进入给一些小镇带来了发展机会。我们看现在劳动力的流动趋势，一个还是向东部的长三角、珠三角等地区流动，另一个就是向省会城市流动，这个趋势越来越明显。在这个流动的过程中就会衍生出一批服务业的就业空间。上世纪八九十年代，农民工就业就是在建筑工地或者进工厂流水线，但你看现在北京、上海满大街跑的快递、外卖，已经吸纳了上千万人的就业。这个是小城镇做不到的，必须依托大城市。

但是随着大城市就业和创业成本的增加，一部分人口还是要在空间上重新做出创业、就业和生活的再选择。这个时候，在什么地方选择发展什么样的小镇，还是要尊重市场规律，尊重成本规律。

三联生活周刊：很多产业小镇都深度卷进全球化当中，但这几年全球化的进程被打断，它们应该如何应对新的变化？

李铁：全球化的危机总结来说主要来自三个方面：第一是新冠疫情，第二是中美关系的变化，第三就是全球化的再分工。谁都不是神仙，谁也没想到全球化走到今天会变成这样。过去我们在全球化的产业分工中最大限度地发挥了比较优势，但是还存在很多短板。这些变化一定会对就业产生影响。以前我们增长主要靠出口，现在要靠内需。内需靠什么？主要就是就业和收入增长驱动。那么通过什么方式才能促进就业和收入增长？这个是我们现在要思考的问题。

毕竟我们有14亿人口，中等收入以上人口4个亿，包括高收入人口1个多亿，另外10亿中低收入人口，怎么样去让这部分人更好地就业、体面地生活，要求我们必须根据不同的发展阶段，给不同的产业发展留下足够的发展空间。 经济小镇三联生活周刊