北京：从兜底型保障到发展型保障

在北京，一套接近60平方米的小两居，每个月只花200块就租下来，听起来似乎不可能，但就发生在了周丽云的身上。周丽云是北京人，因为没有自己的房子，之前一家三口一直和公婆生活在一起。一年多以前，公婆去世。留下一套60多平方米的老房子，地处朝阳区的劲松，市场价在6万多元一平方米。周丽云的丈夫一共兄妹三人。因为老人生前并未留下遗嘱，去世后三户人家开始围绕房子的继承问题撕扯不清。最狼狈的时候，三户人都挤在一个房子里住。周丽云一家三口的私人空间就是一间15平方米的小房间，连转身都成问题。看着曾经的亲人关系僵化至此，精神上的折磨更难以形容。

虽然想过出去租房，但夫妇二人都已经50多岁，没有工作，现在就靠每月2340元的低保金生活，根本承担不了北京高昂的市场化房租。因此，当2019年底听到自己拿到公租房的选房资格时，夫妇二人几乎是喜极而泣。“2019年底通知我选房，选完房之后，我就特别期盼赶紧春节能搬走，哪怕我什么东西都不要了。”后来因为疫情，项目又搁置了下来。直到去年7月26日拿到钥匙。本来安排的是在国庆之后统一办理入住，但因为丈夫要做腰椎手术，劲松的房子在六楼，没电梯，上下楼不方便，周丽云申请了提前入住，8月3日就搬进来了。

公租房是政府针对中低收入家庭所推出的一种保障性住房，周丽云从2018年就开始参与申请，进入轮候家庭名单，到2021年终于入住燕保·百湾家园，过程漫长。但能分到地段这么好的公租房，可谓幸运。这个占地9.39万平方米、总建筑面积47.33万平方米的项目就位于北京市东四环外广渠路的百子湾，邻近国贸商圈、大望路、双井。生活设施齐全，最近的社区医院就在小区的马路对面，走着可以到，一共六层楼，还带住院处，“特别方便做检查”。社区共有12栋住宅楼，总住户达4000户。该公租房由北京市保障性住房建设投资中心（以下简称北京保障房中心）开发并持有。北京保障房中心的副总经理李持缨告诉本刊记者，目前中心持有的公租房大多位于五环周边，像燕保·百湾家园这样的地段，几乎算作是“顶级地段”。燕保·百湾家园2019年建成，入住率目前已经达到70%。

燕保·百湾家园的租金标准为每月70元一平方米，针对不同群体，政府再给相应的住房补贴。补贴比例按照收入水平从10%～95%不等。周丽云一家享受最高比例95%的住房补贴，整体算下来，这套总面积接近60平方米的房子，一个月只需掏210元。李持缨告诉本刊，北京公租房的房租多数每月每平方米三四十块。从价格上来看，百湾家园每月每平方米70块算公租房里最贵的一类。贵的原因，除了地段好，还在于它的装修设计。从地铁7号线化工站走出来，就能看到这片崭新的灰白色小高层，三岔式的楼形，每栋楼像一个独立的“Y”字形，再加上顶层退台式的设计，远看又像一座座高低错落的“山”形，与周围千篇一律的住宅小区形成鲜明反差。

和大部分保障性质的住宅楼一样，燕保·百湾家园的容积率非常高，在3.42左右。燕保·百湾家园的设计者是MAD建筑事务所创始人马岩松，在今年10月22日的项目研讨会上，他解释了“山”形的建筑外观，就是为了缓解高容积率带来的压抑感而设计。“我们想让社区里边不全是高层大塔楼，而是有一些低矮的建筑，让人能觉得空间感稍微舒服一点。”马岩松说，另一方面，因为燕保·百湾家园的房屋类型主要集中在40平方米、50平方米、60平方米三种面积的小户型。在较高容积率要求下，为了尽可能满足东西南各向的日照需求，设计采用三岔式的Y字楼形，将走廊设置在北边，保证每家每户都有阳光照射。

马岩松从2014年开始进行社会住宅研究，以“社会住宅的社会性”为议题，调研各国社会住宅的历史发展和设计，并在清华大学等大学讲授相关课程。同年，北京市保障房中心邀请MAD设计燕保·百湾家园。这也是事务所的第一个社会住宅项目。在设计之前，马岩松和团队去调研过一些小区，发现大部分小区都和传统的商业住宅楼一样被设计成了封闭形态，但保障房大部分位于很偏远的位置，两种因素叠加，“感觉完全脱离于这个城市，所以我们就想打开，跟周边城市完全贯通，外面人能进来。”因此燕保·百湾家园的社区围墙是打开的，引入了城市道路。12栋住宅楼分成6个组团，一个大地块被拆分成6个小街区。10月底，本刊记者参观时，街区首层临街商铺大多还未开放。但在未来，它们会被引入便利店、咖啡馆、餐厅、幼儿园、便民诊所、书店、养老机构等一系列生活服务配套设施。

不过对周丽云来说，最吸引她的是二层的“飘浮”花园。这是燕保·百湾家园的另一个设计亮点——将公共活动区整体抬升，通过一条环形跑步道将12栋楼重新环抱成一个整体，而且，在这个半空花园里，设置健身房、羽毛球场、儿童游乐场、生态农场、社区服务中心等功能区。周丽云和丈夫的身体都不好，以前住的劲松老房子，小区步道总是被横七竖八停放的自行车所占据，想散个步都不方便。“飘浮”花园不仅解决了人车分流问题，而且花园里密集的树木草丛让人宛如置身真正的城市公园。来到燕保·百湾家园的这几个月，周丽云夫妇终于有了可以每天锻炼身体的好去处。

因为出色的建筑设计，2019年底被建好后，燕保·百湾家园就被冠以“最美公租房”称号。李持缨参与了燕保·百湾家园的开发建设工作。他告诉本刊，项目建成后同样得到政府主管领导和业内专家的高度评价。事实上，因为项目的地理位置比较特殊，距离北京CBD核心区不足6公里。在项目之初，就奔着将其建设成为公共保障性住房项目的样板工程而去。现在看来，这一目标基本实现了。

但类似燕保·百湾家园的项目能在多大程度上实现大规模推广？开阔的公共空间带来的一个直接问题，就是建设系数的浪费。按照北京建筑设计规范，类似于“飘浮”花园这样的空间利用都要被算作总建筑面积的，这意味着针对每户的公摊面积将比较大。本刊记者在小区走访时，多位租户提到，60平方米的小两居户型设计本来就偏小。公摊之后，实际只有40多平方米，空间更显局促。作为一种保障性质的住房形态，如何在限定框架内进行探索，让住进房子的人更舒心，也是李持缨持续思考的问题，他将燕保·百湾家园看作一种探索，使用前所未有的设计和最好的装配式装修，产业化程度达到80%。但是，“这里面有一个矛盾点，盖好房子从全社会角度来讲是个好事，是一个城市的作品。但是倒过来讲，（公租房）盖得太好了，是否会背离保障初衷？”

李持缨在1990年参加工作，曾先后在住房制度改革办公室、北京住房公积金管理中心任职，后担任北京保障房中心副总经理。他的职业生涯几乎见证了中国住房改革的全过程。在北京保障房中心的办公室里，聊起这段历史，李持缨语言密集、逻辑清晰。他告诉本刊，1978年改革开放前，我国城镇住房基本上以公房为主。即由用人单位解决住房问题。这一时期的住房带有很强的福利色彩，但保障对象为全社会所有没有房屋的群体。而非仅仅针对低收入家庭。

90年代，随着住房改革的推进，国家正式提出了建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系，最低收入家庭租赁廉租房；中低收入家庭买经济适用房；高收入家庭购买、租赁商品房。经济适用房是以政府指导价，按保本微利原则出售给中低收入家庭和住房困难户。经历了十几年，直到2004～2005年左右，随着房价飞速上涨，经适房持有者开始获得产权性收益，寻租问题一度严重。“后来政策逐渐清晰，实际上应该保障的是居住权而非产权。”在此背景下，2006年，建设部在开展了住房及住房制度改革和房地产市场专题研究工作后，形成了19个子报告和一个总报告。汇总形成的调研总报告中有关经济适用住房的一个政策建议就是：形成“租售并举、以租为主”的住房保障制度。2010年，住建部等七部委联合发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，公共租赁住房正式成为我国住房保障体系的重要组成部分。

当时国家提出的目标是，“十二五”时期，计划新建保障性住房3600万套。“北京是100万套，100万套里开始提出租售并举，进而提出以租为主。”当时，北京市住房保障发展目标中提到，大力发展公租房，公租房供应数量要占到公开配租配售保障性住房的60%以上。“租赁住房有几大特征：第一，要投钱；第二，财政不够的时候要借钱；第三，发展到一定规模后，要运营管理。最早北京搞了个事业单位，后来发现事业体制借融不来钱，也没有办法去做这种经营的策略。所以在2011年，市政府一次出了100亿元成立北京保障房中心，专门做投融建管这几件事。”李持缨介绍，经过10年的发展，北京保障房中心已经成为北京最重要的公租房持有主体，房源近12.74万套，占北京市公租房总量的一半以上。

对公共租赁住房来说，一个主要的问题是，它的筹建成本与收益并不成正比。如何解决公租房发展一直以来被诟病的“资金来源渠道单一”、“对财政的依赖性较大”等问题，关系着公租房保障体系的可持续性问题，也成为保障房中心成立之初所确立的目标之一。李持缨介绍，北京保障房中心主要在运营和扩大资金来源两个方面进行探索。

“当时我们做公租房，其实心里最大的不确定性就是运营。”后来，李持缨总结出经验，“运营成功就三大标准：第一，房租收得上来；第二，租金调得动；第三，不产生社会性矛盾。这里面我特别强调第二件事，就是租金要调得动。”租金调不动，意味着“福利扩大”，长久下去“形成的窟窿越来越大”。调租的核心是租金和CPI保持同向。“当时我们研究这个问题，好比说我三年一个租约，这三年，人是分批进来的，我到底是按年（统一）调，还是按照租约（分个人）调？后来我们决定按租约调，新来的人选新租金，老人到期以后再续租金，这样的话就把矛盾化解成了非群体性的。目前是成功了，保持跟CPI的变化。”

租金的定价方式也直接关乎公租房的建设成本。目前全国通用的公租房定租办法分三种：依成本定租；依市场定租；依支付能力定租。具体来说，成本定租以略高于筹建公租房的成本计算，定价目标是收回成本、保本微利；市场定租法，统筹考虑建设运营成本等因素，按照略低于同地段、同类型住房的市场租金水平确定；收入定价法则以人为本，以个人的实际支付能力为标准。

“当时北京认真选了一下，想来想去还是选了市场定租法。”市场定租法的优点是可以让租金在自发性的市场里发展，弥补行政干预的盲目性和滞后性，提高定价效率，同时激发房屋筹建方和供给方的热情。但是，也可能造成因定价过高而将一部分低收入人群排挤在外的情况。于是，北京的做法是，在市场定租法的基础上，政府再针对不同个体的收入情况进行补贴。燕保·百湾家园建成后，市保障房中心按照相关程序，委托具有相关资质的专业评估机构测定了燕保·百湾家园项目所在区域的市场租金为96元/建筑平方米·月。最后，燕保·百湾家园公租租金标准定为70元/建筑平方米·月。这两年，北京市住房租金不再像几年前那样疯狂上涨，保障房租金也相应稳定了下来。租金收缴率保持在98%以上，入住率90%以上。

在扩展公租房的资金来源渠道方面，北京保障房中心主要以发行企业债和扩大融资为主。从2013年至今，共发行75亿元的企业债券，融资达数百亿。针对融资模式上的探索，李持缨提到8月18日，北京保障房中心发行的“国开-北京保障房中心公租房资产支持专项计划”，这是全国首单公租房私募REITs产品。REITs模式（Real Estatelnvestment Trust）全称是房地产投资信托，是一种以发行收益凭证的方式汇集投资者的资金，由专门投资机构进行房地产投资管理，并将收益按比例分配给投资者的一种信托基金。一般多用于商业地产。“REITs这件事什么时候一定要做：第一，真没钱了，但是还要建设；第二，资产价格有溢价。”李持缨说，从目前来看，具体到北京保障房中心“还没到特缺钱的地步”，发行该产品更多的是在作“尝试”。以探索这种融资模式未来的发展空间。目前，以北京保障房中心持有的公共租赁住房作底层资产，基本达到了REITs产品最低4%收益回报的要求。

在公租房领域，因为金融机构的趋利属性，融资渠道并不畅通。而且，我国的债券市场要求发行主体（例如股份有限公司）的净资产不低于3000万元，最近三个会计年度实现的年均可分配利润不少于公司债券１年的利息等，仅这一项，就将大部分公租房建设主体排除在外。北京保障房中心因为运营上的成功，为自己争取到了更多的融资支持。

但总体来说，目前我国公租房的筹建主要还是依靠财政支持，支持方式包括财政资金支持、住房公积金、土地无偿划拨、部分土地出让收益投入及银行贷款等。以占公租房主要成本之一的土地支持为例，早在2011年，国土资源部就发布了〔2011〕2号文件，明确规定：“对符合国家规定建筑套型面积和保障性租金标准的公租房用地，可以划拨方式供地；以出让方式供地建公租房的，应实行‘定套型面积、竞租金标准、竞地价’的供地政策。”燕保·百湾家园项目的土地获得方式为后者。李持缨说，这块地本归另外一家国有企业所有，属仓储用地的性质。后来，北京市政府基于住房保障的考虑，将仓储用地变更为居住用地，帮助保障房中心拿下该地块。这种操作模式，实际上意味着政府放弃了土地出让收益，以损失财政收入为代价支持公租房的发展。

根据北京市政府的公告，2020年北京市住房保障支出22.2亿元，在过去5年来，财政部门支持新建、收购公共租赁住房的统筹资金353.63亿元。但李持缨告诉本刊，目前北京市低收入家庭还有几万户在轮候，等待抽到公租房名额。如果只靠财政税收和政府筹建的公租房这一种模式，路途漫长。而且，针对北京这样的人口流入大的城市，主要针对户籍人口的公租房，显然已经不够用了。

2010年发布的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》中，关于公租房的申请对象是这样规定的：“公租房的供应对象是城市中等偏下收入住房困难家庭，有条件的地区可将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。”因为没有对公共租赁住房的供应范围和供应对象的收入线标准、住房困难条件做出具体规定，这为后来各地方在承租对象的确定上预留了自主空间。但也带来一个问题，即，主要依靠财政投入筹建的公租房应该优先保障谁？

李持缨告诉本刊记者，北京保障房中心目前的公租房中，主要面向北京户籍人口中的中低收入群体。但在2018年，北京曾出台《关于优化住房支持政策服务保障人才发展的意见》，将人才住房纳入保障性住房的管理运营模式。目前，北京市公租房中，有20%的比例给了人才。但从全国范围看，这一比例更高，“可能百分之四五十给了人才”。陈杰是上海交通大学国际与公共事务学院/中国城市治理研究院教授、住房与城乡建设研究中心主任，他告诉本刊记者，上海公租房是没有户籍门槛限制的，只要居住证满两年就可以。在这一政策下，大部分公租房，都给了重点企业单位，带有一定的福利性质，散租户一般很难获得。“政府想留一部分人下来，然后政府出房，企业出补贴。上海有一个公租房项目，其中有1000套是复旦大学团租的，那么复旦大学团租以后，租金偿还给公租房运营单位，但是住进去的人补一半房租。”

“从地方政府的角度，人才给我创造了税收，我当然很愿意给人才了，但是从保障角度，我给了你财政补贴，你应该先解决低收入群体。”李持缨说，住房保障必须兼轮候家庭新市民、青年人的需求。

公租房承租对象的模糊与错位，或许与另一个越来越突出的现实有关。即随着城镇化的发展，在人口净流入的大城市，新市民、青年人的住房问题更为突出了。根据第七次人口普查数据，全国流动人口达3.76亿，比“六普”增长69.73%，这些流动人口主要流向经济发达的沿海地区和大城市。再加上规模庞大的大城市新就业大学毕业生，带来了巨大的租房需求。根据浙江工业大学副校长、中国住房和房地产研究院院长虞晓芬的统计，当前，北京、上海、广州、深圳、杭州等大城市，租房人口占常住人口比例已达40%以上。“缺乏财富原始积累的新市民和青年人，既在市场竞争中容易被屏蔽在外，又不能进入传统的住房保障体系，成了真正的‘夹心层’群体。”陈杰说。

在这一背景下，2020年，国务院首次提出“保障性租赁住房”的概念。今年7月2日国务院办公厅公布了《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，要求各地加快发展保障性租赁住房，缓解住房租赁市场结构性供给不足，促进对大城市住房突出问题的解决。文件明确，“保障性租赁住房主要解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题”，且提出“完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系”的“三房”体系。

从公租房到保障性租赁住房，在陈杰看来，意味着“从兜底式保障到发展式保障”，“要转向以保障人的发展能力为导向”，供需匹配是关键。“你要在哪里住，我想办法在那边找房子，能盖就盖，不能盖我改建。还让你尽量住得近，所以这次也强调在工业园区、产业园区、大型单位附近，用配套的房地自建，满足这种重点单位的内部需求，同时有空余的，拿出来给社会用。”北京保障房中心已经开始承建保障性租赁住房业务。李持缨告诉本刊，北京市政府给中心下达的任务是，“十四五”期间，筹建10万套租赁住房，其中6万套作为保障性租赁住房。“我现在其实挺担心的就是保障性租赁住房的区位。因为租房这个东西，距离是决定性的”。李持缨认为，保障性租赁住房的选址，必须把职住平衡放在首位考虑。

　　另一种路径

与政府主导下的公租房筹建不同，保障性租赁住房从一开始就引入了多主体。集体土地租赁房成为主要形式之一。据北京市住建委介绍，目前北京的保障性租赁住房主要来自于集体土地租赁房和非居住建筑改建租赁房。在集体土地租赁房方面，北京是全国13个试点城市之一，全市累计开工47个项目，房源约6.3万套，建设规模居全国首位，户型以中小套型与职工宿舍、公寓类为主。预计2021年底，北京市将建成1万套房源。

在我国，城镇土地分国有，农村土地归集体所有。很长一段时间里，农村集体土地无法自由流转。2011年，国土资源部批准北京市开展试点工作，北京成为全国第一个利用集体土地建设租赁住房的试点城市。朝阳区平房乡、海淀区唐家岭、温泉镇351、昌平区北七家镇等5个集体土地地块作为试点地区，建设租赁住房1.28万套。

位于北京市海淀区唐家岭镇的土井村就是最早的试点地区之一，它的发展历程，在一定程度上成为后来保障性租赁住宅的参考对象。从北京中关村软件园坐上495路公交车，不到20分钟就能到达，看到土井村今天的样貌。目前的土井村一共分三个住宅区，T01和T03的建设较晚，全部用于集体土地租赁房，分别为363套和314套。T02住宅区是回迁房，以户为单位，一共600多户，其中小部分为当地村民自住，剩余的410套空余房屋和T01、T02一样用于出租。除了住宅小区，在T01地块上，还有一栋占地3万平方米的盛景产业园，产业园主体分三部分，两侧是写字楼，共8层，里面入驻了一些小型孵化企业，中间的三层被作为商业性的儿童活动中心、健身房、小学生兴趣班等使用。从T01地块的小区出来，门口就是一家装修精致的温泉会馆。再往前走500米，就是创辉优品超市及唐家岭奥特莱斯。正值北京的秋天，阳光从小区外行道树的金黄色叶子里穿过，照在干净的柏油马路上。

北京土井嘉园物业管理有限公司的总经理宋小滨是土生土长的土井村人，见证了土井村的改革历程。他告诉本刊，土井村最早的腾退拆迁项目开始于2010年左右。拆迁之前，这里是著名的城中村。因为离上地、中关村海龙大厦、城铁西二旗都只有十多公里的距离，当时，村里的常住人口是1200人，外来人口则达2万人之多。村里到处是违章搭建，“家里4分地能建出260多平方米的住房”。对外出租，一套房七八百元左右，“满足一些刚来北京就业的、大学刚毕业的人口需要”。为了解决这一问题，2010年，拆迁和新建工作在同一时间进行。

回迁房建好后，土井村成为集体土地建设租赁住宅的试点，在政府帮助下，筹集了5个多亿，开建T01和T03小区。因为一开始就确立了租赁住房的用途，所以T01和T03地块的房子全部设计成30～60平方米不等的小户型。2018年前后全部建成。房子建成后归村集体所有，统一以55元每平方米（现在涨到了65元每平方米）出租给海淀区住房保障办公室（以下简称海淀住保办）。回迁房的住宅由村民自行决定是否承租给海淀住保办。“拆迁补贴按面积进行1比1置换后，不少家庭可以分到一套以上的房子。从40多平方米的一居室到100多平方米的三居室都有。”宋小滨说，村民将不住的房子出租，“虽然住保办给的租金不是特别高，没有直接出租的租金高。我爱我家或者链家来收的话，一平方米是80多甚至90块。但是给住保办比较省心，而且出租房没有空当期。”目前，T02地块上的一共400多套房子参与了集体租赁。

土井村早在2003年就成立了股份经济合作社，目前合作社的经济支柱以房租为主。其中，光盛景产业园一年的租金就有3000万元。土井村股份经济合作社还成立了嘉园物业管理有限公司，受聘于海淀区住保办，参与土井村的物业管理。每年，村集体收益以分红形式发放给村民，平均一人一年能拿到两万多元的分红。

海淀区住保办作为承租方，再将房子出租给城镇中低收入家庭，以及周边的中关村软件园等企业职工、外来务工人员。宋小滨不清楚这三种类型的住户各自所占比例。但根据物业的一份文件，其中面向城镇中低收入家庭的公共租赁住房可配租房源分别为T01区90套和T03区75套，户型面积36.33平方米～70.42平方米。公租每月每平50元。

在土井村等集体土地租赁试点之后，到2017年，国土资源部和住建部联合发布《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，确定第一批在北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。

北京保障房中心在2017年政策出台时，也曾尝试过参与集体土地租赁项目。但当时，作为竞争对手的民营企业“冲得很猛”，北京保障房中心败下阵来。“好比一亩地我们可以给8万，他们能给到30万。”李持缨一开始也不理解为什么民企敢这么干，“租了收不回本，是会赔的。”后来发现，这些民企是打算“以租代售”，发展小产权房，以实现一次性回本。“但是这样的做法先不说允不允许，本来集体土地盖租赁房是为了职住平衡，需求得是流动的，他这么一做就把供应固化了。”后来几年，北京市逐步完善运营管理，和企业的签约变成了一年一签，而非一次性签约。不少高价冲进去的民企纷纷退场。

这次，国家提倡大力发展保障性租赁住房之后，北京保障房中心也打算再次入场集体土地租赁项目，“但是北京有几个问题，第一，这个地块得有需求，太偏远的地方是没人愿意去的。第二，集体土地建租赁房有个市政的问题，楼盖好了，必须得保证通水、通电、通气、通路，这是普遍碰到的问题，第三，比较大的担心，就是村集体的信用。现在好多集租地已经碰到这种情况，就是农民一不高兴就把你给堵了，路不让你进了，施工不让进行了。”所以，区位、市政条件、和村集体的契约成为关键。但前有土井村等地区的试点，也为后来者提供了较好的参考，李持缨告诉我们，在这几个问题上想明白后，目前，北京保障房中心已经有两三个项目在准备之中了。

（文中周丽云为化名） 北京公租房深圳租房补贴广州租房杭州租房上海租房集体土地南京租房保障房成都租房郑州租房