北京内城腾退：民生与成本

北京南四环外，新宫地铁站旁的合顺家园看上去就是一个普通的商品房社区。东西两个区里，建有10幢8层至16层高的住宅楼。小区落成于2016年，仍然显得崭新。院子不大，但棕白相间的高楼间隔疏朗，停满各等价位的汽车，楼间有花园，还有一座两层高的幼儿园。

这里的住户几乎都是城里搬来的老北京人。因为落成前，它就被规划为宣西北外迁安置房。所谓的“宣西北”，是西城区内东至宣武门外大街，西至顺河三巷（下斜街），南至储库营胡同、校场大六条，北至宣武门西大街南侧平房区的一片约13公顷的区域，属于旧城保护风貌协调区。其中有院落261个，4.74万平方米的建筑面积里，有2287户人家，龚自珍、沈家本的故居夹在其中。2015年，这里因几乎从未经历过拆迁、改造，被列为西城区首个采用整院腾退的片区，由北京燕广置业有限公司（以下简称“燕广置业”）举行过两轮腾退。

放眼全北京，这是一次典型的内城腾退项目，是北京进入疏解核心区人口、对旧城实施整体保护的时代产物。资料显示，2004年北京市发布《北京城市总体规划（2004年～2020年）》，提出“进一步扩大旧城历史文化保护区的范围”后，2007年北京市发布《北京市“十一五”期间历史文化名城保护规划》，并与北京市“十一五”规划结合，强调中轴线的保护，要按照“改善、修缮、疏散”的要求，采取“政府主导、财政投入、居民自愿、专家指导、社会监督”的方式，修缮、整治中轴线沿线区域内的平房、胡同，尽量保持古都风貌。这一目的，在此后北京的“十二五”至“十四五”规划中，均未动摇。

在“不许大拆”的前提下，2007年时北京计划到2020年，旧城区人口要从180万降到110万，平均每年疏解5万人。这里涉及的人家，比如60岁的金艳一家如今在合顺家园有一套三室两厅的大三居和一套两居室，她们曾经住在宣武门外上斜街的简易楼里。

金艳记得，当时不管大小，只要够两套房，他们就签字、搬走。因为当时住在简易楼一层，使用面积只有18平方米，里外两个房间，不够已经结婚、生子的儿子一家和自己老两口居住。“孩子结婚时，都不好意思请亲家来。起初想让小两口在外面租房，但周边房租五六千元，儿子、儿媳两人一个月的工资加一起也才4000多元。实在没办法，儿媳不嫌弃，在房子外面搭了一个9平方米的房间，小两口在里面凑合着过日子。而旁边的邻居也一样，两边的墙，一边邻居接出一个厨房，另一边邻居接出一个给儿子的房间，只为我家的窗户留一点空儿，还对着大树，进门就要开灯。后墙潮湿发霉，用铲子铲了，抹上白灰，过了段时间又长毛。”

腾退对于她家是难得的机会。此前她的儿子申请过多年的两限房，在2015年初原本申请到一套回龙观的大两居，金艳与儿子合计，房子需要120万元，工人出身的老两口掏出全部家底，能给付个首付，但每月工资不足5000块钱的小两口还要身背80万元的贷款，压力巨大。一筹莫展之际，她儿子得到朋友的消息，说上斜街“可能要动”，一家人选择了等待。当年4月，他们赶上了腾退。根据自2011年以来北京市政府固定下来的安置标准，她家使用面积18平方米的房子，可以分到190平方米的房子，正好够分两套房子，还有几十万元的搬家补贴。

但相比此前的登记腾退，整院腾退的前提是，有一户没有同意，整院都不能搬。这个从开发角度更利于利用的规则，曾令金艳一家焦头烂额。他们楼里有50多户，起初签了30多户，剩下的家庭因为面积太小，只有六七平方米，家里人口又太多，有六七口人，即使腾退也无法一户一套，觉得不值。也有人家觉得外城生活不便，或是需要学区房，或是对拆迁补偿仍存更高期望，不愿腾退。

金艳一家亲自苦口婆心地劝，没有效果。直到这座建于上世纪50年代的建筑被认定为危楼，必须搬走，金艳一家才得偿所愿，在2015年底赶上政策的“春风”，2016年11月拿到钥匙，2017年搬家。

最终两轮腾退下来，该片区共有80多个院腾退出来，搬走700余户。他们的资产得到了不小的增值。当时一户每平方米的补贴价格有近12万元，只要在北京没拥有过保障房，就能申请合顺家园的安置房。目前合顺家园的房价每平方米5万元有余，像金艳一家这样分得两套的家庭不在少数。分配名额时，要求一户一个房本，也有家庭为多分一套，夫妻离婚多占一个名额。金艳家不会把房子卖掉，目前她的孙子在宣武区上学，儿子在附近租了套房，把合顺家园的其中一套出租，也能抵消城里的房租。

大部分住户像金艳一样，得知安置房的信息前，从未去过南苑。来到合顺家园后，发现这里已开通地铁4号线，坐地铁到宣武门只需要半个多小时，旁边有万达广场和永辉超市，只是附近的公园从北海、陶然亭变成了南苑湿地公园，常去的医院从友谊医院、宣武医院，变成了南苑医院和天坛医院。基本生活足够保障，只是周边缺少卫生服务站和银行，日常开药、取钱，需费周章。金艳的哥哥仍住在城里的养老院里，“以前走着就到，能天天送饭，搬出来后，只要不是疫情，我一周要回去看一次”。

如今金艳所住的简易楼院内，自建部分全部拆除，楼体露出本来的样貌，目前还未完全使用，有的房间尚贴着封条。简易楼外的胡同里，施工不断，工人在修路、砌花坛。腾退之后，此地仍有胡同的气息。

当年负责腾退的燕广置业的工作人员也没有离开，40多人的公司里，许多中高层领导都需要经常从这里到合顺家园之间往返。但燕广置业成立之初，职能却没有这般复杂。它由北京保障房中心与西城区下属的广安控股集团在2012年合资成立，也是北京进入疏解核心区人口、对旧城实施整体保护时代的产物。2010年，北京开始建设用于核心区人口疏解的旧城保护定向安置房，2011年时已经确定后来在宣武门外片区所实行的补偿、安置标准。而为承接由政府主导建设老城区安置房的需求，燕广置业应运而生。

“最初拿到三块地，都用于建设安置房，其中合顺家园所在的地块建设最早。从2013年开始建设，2014年时已经建设大半，等到宣西腾退时，看到合顺家园即将完工，西城区没有按照惯例从不同的安置房项目购置房源，直接让合顺家园整个与宣西片区对接，又尝试内外联动的办法，让燕广置业既作为建筑方，又负责腾退和运营。”燕广置业工作人员向本刊介绍，对于区政府而言，让燕广置业两方都负责，既省去部分资金，也能保证内外城对接的时间和效率；对于他们而言，建设合顺家园时，一些周边的基础设施，也由他们修建，而说服居民腾退，又是全新的挑战。“当时宣西项目成立指挥部，统筹居民的诉求和资质的审核。区领导直接做指挥长，燕广置业的员工直接对接居民，房源组、对接组、腾退组等各部门都有我们的人。”

半年的腾退时间里，他们没休过一天节假日，全公司从早9点干到晚8点。他们发现，像金艳这样的居民不是很多，居民也有过情绪激动、拿刀指着工作人员的情况。而他们只能苦口婆心地劝，一遍遍带着居民到合顺家园的现场看房，因为腾退与过往的拆迁已全然不同，虽然片区的居民能从腾退中获益，但已不可能“坐地起价”。

“不仅因为宣西的项目是政府主导、国企执行，不存在给要价高的住户更多钱的‘袖口政策’，更因为模式已经变化。”燕广置业工作人员介绍，过去开发商拆迁的模式是征收土地后，全部重建。为了资金快速回笼，虽然有的居民要价高，计算建成的利润后，对多出的成本，开发商可以答应。可是腾退不但要求居民自愿，且为了原有的古城气息，并没有强制要求居民全部搬走。

在这种情况下，腾退的实施主体算的是另一笔账。像合顺家园的土地虽由政府划拨，居民腾退的补偿款也大部分由房子抵掉，但房屋的建设成本、周转费、胡同的修缮费用由企业掏，在宣西片区设计、调研、管理的资金也由企业承担。这些成本理论上或从企业其他项目的盈余中转借，或由政府买单，或最直接也最根本地依靠内城修缮之后的运营利润摊平。

燕广置业工作人员介绍，对于宣西的项目，政府提供了一些专项资金用于腾退和后期修缮。而对于腾退后的利用，起初两年，他们的工作重心在腾退，希望成规模后，再从片区发展层面整体考虑后期腾退空间利用的问题。胡同里的修缮，主要是将吊在半空的天线埋入地下，把胡同拓宽；腾出的院落，修旧如旧，留存下来。最终却发现，即使腾退了三分之一，也远达不到拆迁后重建商业区的规模效益。

但随着北京市对老城保护的尺度越来越严，修缮后的效益越发需要“细水长流”。资料显示，2017年《北京城市总体规划（2016年～2035年）》出台，明确核心区功能重组、中心城区疏解提升，其中要求“老城不能再拆，不再增加建筑和人口总量”；2018年北京印发《关于加强直管公房管理的意见》，提及“对完成腾退的房屋，经营管理单位应及时恢复胡同四合院原有布局”；到2019年的《北京历史文化街区风貌保护与更新设计导则》，“要求尊重并保持老城内的街巷胡同格局和空间尺度，原则上不再拓宽老城内现有街道，通过城市更新来修补街道肌理，利用绿化景观手段来优化街道尺度”。

这些政策出台后，因为不能改变房屋的使用性质，比如住宅不能任意改作商用，建设方的运营权成为一个问题，企业的介入模式需要创新；乃至居民自愿的前提下，整院腾退的要求苛刻，难以满足居民改善生活的诉求；甚至腾退时也涉及私产，而对于公产、私产补偿时“一视同仁”所带来的公平问题，都需要重新梳理。

改变首先在燕广置业管理的合顺家园最鲜明地表现出来。2019年1月，北京市住建委联合东城、西城两区政府发布《关于做好核心区历史文化街区平房直管公房申请式退租、恢复性修建和经营管理有关工作的通知》（以下简称《通知》），首次出现“申请式退租”的概念，而合顺家园成为北京首个申请式退租住户的承接地。小区里共有1786套住宅，分给宣武门地区腾退的居民后，还剩下500套，西城区政府买走360套，作为共有产权房。2019年后，小区陆续到来100余户从菜市口搬来的申请式退租的住户。

与宣武门外的住户按照经济适用房标准拥有房子的完整产权不同，虽然两个地区的居民大部分以前都是每个月要向房管所交每平方米二三十元房租的直管公房住户，但在新的政策下，权利关系被重新梳理，并与住房保障体系对应起来。因为此前直管公房是租赁的形式，原本只有使用权，没有所有权，所以置换的房子，也应保持社会保障住房的性质不变。因而，合顺家园的房子对于菜市口来的住户是共有产权房，个人只享有45%的产权。申请的住房也并非实物赔偿，而是面积换算成货币，再拿着补偿款申请保障性住房。

李林一家便是其中的一员。他们原先住在菜市口十字路口西南角的培育胡同里，距离金艳原先的家不足两公里，位于东至枫桦豪景、西至教子胡同、南至法源寺后街、北至广安门内大街的菜西片区试点内。

“申请式退租”办公室曾向媒体表示，菜西片区属于危改遗留项目，已经停滞10年之久，房屋危房多，汛期经常漏雨，基础设施年久失修，下水管道堵塞等现象时有发生。同时，居民住房面积普遍偏小，老龄化也很严重。考虑到该片区居民普遍收入水平有限，房屋面积最小的只有6平方米左右，按照拆迁腾退方式无法满足居民有房住、住楼房的诉求。65岁的李林对此深有体会。他家住的院子是个大杂院，有三四间西房，剩下全是北房，“文革”时用作煤厂，煤厂停工后，成为煤厂职工的宿舍，他家占其中一间，只有13平方米。“以前一家三口住在一间屋里，房顶裂着口子，得在床上盘着腿吃饭。女儿长大后不方便，在院里盖了个小房，一住20年。”

李林家的居住环境与金艳家曾经如出一辙，他们的生活条件也类似。他曾在2007年时面临过拆迁，那时他希望拆迁得到75万元，正好够在城里买个两居室，但开发商最多给60万元，他只能作罢。北京奥运会开幕当年，开发商不知所踪，胡同里除了再没人收水费和房租，一切如旧。老两口工作了一辈子，存款只有39.8万元，毫无买房的可能。

根据补偿公式，将使用面积乘以系数换算成建筑面积后，再根据菜市口周边每平方米12万元的均价，把12万元加上装修、朝向的系数，将其与建筑面积相乘，最终李林一家获得210多万元的补偿款。因为在北京没有其他住房，老两口也已退休，工资水平在可以申请公租房的范围内，他可以申请合顺家园和房山阎村金林嘉苑的共有产权房，或是位于通州台湖的公租房。

因为女儿正好在地铁4号线沿线上班，合顺家园也离城里最近，李林一家选择了这里。他们选到一套83平方米的两居室，按照每平方米2.2万元的价格，总价185万元。算上装修，补偿款几乎一分不剩，所幸40岁的女儿终于有了真正独立的卧室。

曾经同院的老邻居，政策光顾前，已搬走7户，剩下的6户除了3户因为在外城有房，不符合条件，另外3户也毫不犹豫地搬到了合顺家园，有一户仍住在他家楼上。截至签约停止时，390户直管公房中有100户居民完成申请式退租，其中78户申请共有产权房，22户申请货币补偿。他们知道，从皇城根脚下搬出去，再不会有一夜暴富的机会。

燕广置业如今作为维修、保养单位，也负责社区的运营，对接申请式退租过来的居民。在小区业委会成立前，小区里汽车停放、楼道垃圾的问题，他们都要过问。平时在小区的工作人员发现，“申请式退租”正在改变居民对于搬迁的预期。“申请式退租的人住进来之前，宣武门外过来的居民总有从皇城根脚下搬到五环外的怨气，有住户不愿交物业费，喝了酒红着脸向工作人员找茬儿。如今他们发现自己当时的选择没有吃亏，态度明显缓和多了。”

而自菜西片区的试点后，如今东西城已有十余个“申请式退租”片区，已实施申请式退租的片区补偿价格也大同小异，每平方米12万元左右。在2021年北京市发布的《市政府工作报告任务清单》中提及：抓好核心区平房区院落申请式改善和简易楼腾退改造，重点推动大栅栏观音寺、钟鼓楼周边等片区申请式退租工作，完成不少于2000户退租、不少于1000户修缮。

在“申请式退租”的政策下，燕广置业的其他安置房也在逐步申请，向共有产权房和公租房转换性质，与新政策对接。而李旸和李洁在宣西的项目上所遇到的运营权问题，已有明晰的规定。《通知》中写明，实施主体可为片区的经营管理单位，也可为直接委托或通过公开竞争方式选择的资金实力强、信用等级高、组织实施能力强的社会单位，它除了开展退租和直管公房的修缮性工作，还负责对完成恢复性修建房屋的经营管理，具有经营权。

“像宣西这里尚没有开展‘申请式退租’的片区，目前就是‘一事一议’。”燕广置业工作人员告诉本刊，宣西项目部所在的片区如今已经改名为宣西法源寺历史文化精华区，他们今年申请了10处院落，向区政府申请经营许可权。而菜西的项目由北京金恒丰城市资产运营管理有限公司负责，那里如今有咖啡馆、洋气的超市，也有面向青年人的长租公寓。

而像李林家原来的院子，已经改成四合院的形制。胡同里没有搬走的居民，可以申请改善。“申请式改善”与“申请式退租”配套，也由实施主体负责。有三类“套餐”可选：基础型改善不改变房屋结构，优化和更换基础设施和硬件；平层型改善和浅下挖型改善，则把厨房、卫生间放入房内，只是布局有所不同，后者有一个小跃层。改善中由政府一方负担主体结构优化资金，居民则需承担相应的硬件优化费用。

但成本和运营模式仍需要平衡和摸索。对于曾经的拆迁模式，开发商经过招拍挂拿地，开发属于单纯的企业行为，政府几乎没有成本。而不论腾退还是“申请式退租”，虽然从直管公房居民的角度而言，不再有牟利的空间，政府实际都要承担专款补贴的资金。安置房尚且可以将一部分补贴成本直接转移到房子上，“申请式退租”则需要一次性付清补偿款。政府既需提供部分补助，还要购买房源，储备共有产权房，仅合顺家园的房子，以建成后的原价卖给政府，每平方米也有1.68万元。

对于实施主体，如果政府财政无法包揽，对胡同、院落的经营无异于“螺壳里摆道场”。即使不再腾退，只是循序渐进地修缮，宣西片区每年也有上千万元，依靠政府拨款，胡同里已有的租金收益，以及卖给政府的回迁房，目前专款的财政补贴尚有盈余。但并非所有实施主体都有房可卖。与传统意义上“东富西贵”的东西城内规矩的四合院不同，宣武门外的院落原本就形制不规整，有些甚至最初是沿河而建的简陋兵营，并不容易改造、经营。

李林回到培育胡同，见到那里有原住户与新租户混住在一起的“共生院”。资料显示，如果是剩余一户的共生院，每天每平方米的租金为5到6元，与动辄上百万的补偿成本相比，无异于杯水车薪。即使完全退租，重新改造升级的共生院，每天每平方米租金升到12元，盈余也是问题。

“但全部退租又涉及住户平移，这又涉及难以找到面积完全相等的房子的问题，如果面积不相同，又会牵涉房本上面积变更，乃至退租时的补偿金额问题。”燕广置业工作人员告诉本刊，这些问题不仅需要政策的进一步突破，也需要吸引社会资本的参与，比如让外部企业融资，甚至租下零散的住户房，再为住户另寻住处，也可以与银行和企业洽谈合作，等待预计10年轮一回的“申请式退租”片区转到他们那里。

（金艳、李林均为化名） 金艳保障房胡同建筑置业公司