​美国地方债务：另一场危机的起点？

( 美国加州南部小镇居民拉斐尔失业在家，为了生活他在家门口摆起了服装摊 )

梅瑞狄斯·惠特尼拥有一家以自己名字命名的咨询公司，曾因为成功预测花旗银行的破产而在华尔街声名大噪。

尽管不少人认为惠特尼的话是危言耸听，但美国地方财政面临的困难已是正在发生的事实。2010年，美国50个州中有48个州出现了财政紧张，资金缺口高达2000亿美元，占财政预算的30%。其中11个州面临大幅预算缺口，这种情况很可能持续到2013年。

“在经过了3年的经济萧条和收入降低后，许多地方政府不得不实实在在地去对抗目前的预算赤字。”美国佩波戴恩大学副教授麦克尔·施莱斯告诉本刊记者，“早几年，他们使用短期的开支调整和财政计算小把戏来抵消赤字，但现在这已经不顶用了。”

各州已经开始节衣缩食。全国州长协会在2010年6月的报告中显示，各州总开支连续两个财年下降，这是40年来第一次出现这种情况。美国50个州中，接近一半的州已经提高了高等教育、法院服务、停车、商业许可的收费；已有一半的州裁减政府雇员，22个州开始推行无薪休假计划，至少28个州已经下令全面削减预算。亚利桑那州已经将州国会大楼和州高等法院大楼卖给投资者，然后再租回来使用。

施莱斯告诉本刊记者，2008年开始的美国经济衰退令地方政府收入大幅下降：除了产业受冲击，房地产市场的不景气拉低了地方财政重要来源财产税的税收收入，另一方面，地方政府的开支却因经济萧条而大幅上扬，首当其冲的是10%的高失业率。“失业率上升，失业保障金需求的猛增，及与之相关的医疗保障开支，给地方财政带来了很大的压力，失业附带降低了销售税收入和个人所得税收入。另外，工会手里还掌握着政府大额的一揽子账单。”

( 梅瑞狄斯·惠特尼 )

这一揽子账单中最突出的是养老金。根据皮尤调查中心估计，如果各州要想维持其对公共部门雇员的退休金承诺，资金缺口至少1万亿美元。

面对财政危机，美国地方政府的惯常解药是来自州政府的财政补贴。但目前，这剂良药已经不再灵验。印第安纳大学教授约翰·麦克塞尔告诉本刊记者，从总体看，美国州政府面临的财政问题比市政府更甚。因为地方政府依靠的主要税收是相对稳定的财产税，而州政府则依靠收入税和一般销售税，这些税种对经济变化尤其敏感。在这种情况下，州政府对地方财政的补贴自然缩水。2009年，州政府对地方政府的财政转移就大幅下挫了1780亿美元。目前，虽然由于经济回暖，州政府的收入水平开始缓慢回升，但这仍然是杯水车薪。以新泽西州为例，财税收入预计在5年后也不能回复到危机前2008年的水平。

“之所以发生这样的状况，最大的问题在于地方政府和州政府在收入增长快速的好年份没有控制好资金。”佛罗里达海湾大学副教授迪安·斯坦塞尔告诉本刊，“他们扩大化了太多已经存在的项目，而不是减税或建立‘雨天基金’。”2006年底，各州预留日常开支的12%作为储备资金，被称为“雨天基金”。但如今，这一美国历史最高储备金比率也不足以弥补多数州的预算缺口。事实是，美国有14个州预计储备金比例不到年度开支的1%，多数州的储备金都低于安全警戒线。

对于市镇地方财政来说，更加雪上加霜的是，相比州政府，现在他们还未达到财政收入的最低点。美国城市联合会主席克里斯托弗·霍奈告诉本刊记者：“经济危机对地区财政的影响会有一个滞后效果，房地产市场对税收的影响要经过18个月至两年才能最终表现出来。1991年美国发生经济危机，1993年财政收入才达到最低点。”

“地方政府的财产税收入的下降才刚开始。”密歇根州立大学教授罗纳德·费舍尔由此说，“因为从现在起，针对税收目的的房产价值评估才反映了从2007年开始房地产市值的下降。许多地方政府都预期在2011和2012财年将遭遇严重的收入下降和预算问题。”早在2009年，为应对财政上的捉襟见肘，近70%的城市就开始公共部门裁员；超过60%的城市取消或推迟了一些市政项目；超过30%的城市裁减了公共服务。这些举措一时间能减少财政赤字，却不利于经济复苏。霍奈告诉本刊记者：“地方政府是大雇主，美国最大的100个城市的雇员数量就占据城市非农业人口雇员数的10%，是就业岗位和薪资的重要提供者。地方政府减少花销，裁员、取消与供应商的合同，取消对非营利机构的支持，都意味着大量的组织和个人减少收入和消费。”

裁员、公共服务缩水并不是惠特尼这样的华尔街分析家关心的重点。“我深信你将会看到一系列市政债券违约，你会看到大约50～100座城市发行的债券违约，甚至更多。这些债券总值可达数万亿美元。”惠特尼这样说。

市镇债券是美国的州及市镇地方政府为筹集市政建设所需资金而发行的债券。密歇根州立大学教授费舍尔告诉本刊记者，市镇债券分为两种，一种称作“普通责任”债券，用于为传统的公共项目筹集资金，承诺对本金和利息提供充分信誉保证。另一种为“收益债券”，筹集的资金用于一些有预计收入的特殊项目，如桥梁、收费公路、公用事业或者私营建筑补贴等等。“收益债券”的风险比“普通责任”债券高，收益和项目收益直接挂钩。

由于通常从市政债券获得利息收入免交联邦所得税，同时，发债的州和地方政府也会免除州和地方所得税，所得税率比较高的商业银行是这些市政债券的最大买主，持有全部清偿余额一半以上的市政债券。其次是一些富有且所得税税率较高的个人，然后就是保险公司。

市政债券的发行量在经济危机后有增无减。2010年美国市政债券销售总额达到了4248亿美元，超过了2007年4242亿美元的最高纪录。包括发行市政债券在内的各种借贷已经成为政府弥补财政漏洞的必要手段。2000年，州和地方政府的借贷为1.5万亿美元，而如今已达到2.4万亿美元。债务在国民生产总值中的比例从1980年的12%飙升到了如今的22%。“惠特尼的预言也许并不正确，但确实敲响了警钟。地方政府长期用发行债券的方式支付公共支出，在原则上并不是一件坏事，糟糕的是这种做法已经超出了控制，债券发行的基础是完全不现实的用于偿还借贷的收入预期。如果债券清偿拖延在美国大规模出现，则会造成财政混乱，潜在地威胁一些银行的稳定。”市场分析机构里森基金会的安东尼·拉代佐撰文写道。

目前，一些地方政府正在考虑通过破产保护来应对债务危机。最近，印第安纳州正在就相关立法进行讨论。如果通过，它将成为美国第29个允许地方政府破产的州。“美国破产法第九章有针对地方政府的相关规定，但同时要求有相应州立法才能施行。”印第安纳大学教授麦克塞尔告诉本刊，“破产对地方政府而言，意味向联邦法院提起针对债权人的法律保护。”

但无论如何市政债券违约都将是万不得已的下下策。“拖欠清偿债券将是政府的最后一着，因为资本市场对这样的行为是相当严厉的。”麦克塞尔说，“城市破产首当其冲受到影响的是养老金和公共服务，美国法院有优先保护债权人的历史。”美国佩波戴恩大学副教授施莱斯告诉本刊记者：“绝大多数城市都会努力清偿债券。即使地方政府破产，清偿债券依然是首要任务。”

施莱斯认为，但目前的市政债券违约情况并不应当被夸大：“违约主要集中在那些财政灵活性小，税收能力有限，经济已受到很大破坏的城市。美国共有8.5万个地方政府，50～100个还是其中很小的一部分。目前规模的清偿违约造成的后果是降低市场对市政债券的信任度，刺激借贷成本的上扬。”

“而如果足够多的地方政府都面临了足够严峻的问题，那么危机将蔓延到整个市政债券市场，甚者更广泛的金融市场。”施莱斯说，“我的结论是，在未来几年中，部分地方政府的资不抵债对美国金融市场造成的影响尚并不足以制造世界性甚至全国性的危机。但鉴于世界金融市场和经济的密切互联，它有可能是另一场世界性危机的促成因素之一——如果欧洲和亚洲国家再次出现崩溃、发生重大恐怖袭击、石油生产受到大规模影响，或者朝鲜半岛局势恶化，那么市场将被推到悬崖边上。”■

（文 / 徐菁菁） 政府债务一场起点债券借贷美国政府债券债券债务地方危机