法律、发展与权力下放

“二战”以后，去殖民化运动如火如荼，传统殖民帝国纷纷解体，民族国家这一源自欧洲的特殊国家形态，在世界政治舞台上占据了主导地位。然而，在取得独立后的数十年间，许多问题和灾难也与之伴生，这些新兴国家的实际运转并不完全符合韦伯对现代国家的定义，出现了经济停滞、民主崩溃、社会失序等现象，纷纷陷入国家失败的泥泞之中。他们的失败也在学术界引发了对传统威斯特伐利亚国家模式的反思，催生了诸如“弱国家”“失败国家”“犯罪国家”“崩溃国家”等概念。这一脉理论将中央国家机关的长期衰败和无能表现视为阻碍南方国家经济发展的“原罪”，第三世界中的民族国家因无法为其领土范围内的人民提供稳定福利和必要安全，实际已无力担当发展经济与整合社会的重任。英国伦敦大学国际法学者马修·克雷文（Matthew Craven）的观点则更为激进，他认为民族国家不过是想象的共用体，国家作为国际社会的核心行为体的观念，已成为过时的甚至是完全误导性的主张。

于是，在民族国家退场后的全球秩序重构中，人们将目光“投向下方”，主张国家应当把权力和发展责任从中央政府转移到地方政府。如此一来，既能够创造一个管制较少的地方空间，契合新自由主义的政治目标，也能激励地方当局更为主动地了解治理对象的偏好和需求，提高公民自治的能力。绝大多数国际发展政策研究学者也持类似的看法，世界银行前首席经济学家保罗·罗默（Paul Romer）提出“宪章城市”（Charter Cities）的概念。他认为南方国家需要在发达国家与国际机构的援助下，才能实现经济的发展与赶超，而这一过程需要尽量绕开发展中国家的中央机构，诉诸地方市政当局。但真的是如此吗？

英国肯特法学院教授路易斯·埃斯拉瓦 （Luis Eslava） 出版于二0一五年的《地方空间，全球生活：国际法与发展的日常运作》（ LocalSpace， Global Life ：The Everyday Operation of International Law and Development，Cambridge  University Press， 2015. 下引此书，只注页码）一书就对权力下放理论提出了严重的挑战。它采用人类学的研究方法，通过对哥伦比亚首都波哥大的发展经验以及该市与非法街区不断变化的关系的人种学探赜，揭示出隐藏在“法律与发展”叙事背后的全球不平等结构，从而向那些将权力下放理论奉为圭臬的国际主义者喊话。

一、发展话语的规训

埃斯拉瓦在书中花了大量笔墨在发展话语的建构过程之上，原因在于第三世界从“民族国家”的忠实拥趸，到“权力下放”的制度实践，发展的话语逻辑贯穿始终。从历史的角度看，将发展看作一种话语和一个被创造出来的思想和行动领域来考察，就意味着我们要探讨，发展是如何被转译为一种国际通用语言，并成为这些新兴国家的首要任务的？发展话语发轫于“二战”后的国际环境，多数研究者以一九四九年一月二十日，美国总统杜鲁门发表就职演说这一天作为探究的起点。杜鲁门在演说中向世界宣布了他的“公平施政”想法，此想法的重要内容之一就是制定国际发展项目，使发达世界的先进技术和工业进步惠及落后地区。这一项目为新生的民族国家勾勒出一幅富足与自由的美好图景，而发展则是实现此种图景的必由之路。

在此过程中，“发展”被剥离了旧帝国主义时期的意识形态外衣，被塑造成一项具有普遍性、技术性、现实性特征的全球减贫事业。这意味着发展是每个国家必经的一个历史过程。无论是新兴的独立国家，还是北方的发达国家，均由高度同质的要素构成，他们都可以发展到同一水平。但由于发展是一个线性、渐进的累积过程，在现实中，世界各国会暂时处于不同的发展阶段。遵从这种思维，当人们衡量一个国家的发展水平时，非常自然地会以西方国家的现状作为评判第三世界发展阶段的坐标系，即把发达国家的“现在”视为发展中国家的“未来”。这一观念不仅为西方中心论提供了重要思想资源，而且被包装成知识产品广泛传播到世界各地。例如，帕森斯结构功能主义的传统—现代二分法，将西方视为社会进步的唯一范本；罗斯托的经济增长阶段理论，预言所有成熟社会向美国生活风格收敛；福山的历史终结论，更是将西方自由民主制当作政治制度的理想模型。从严格意义上讲，这些理论并非基于第三世界国家的本土经验，而是按照发展话语的内在逻辑，生成关于第三世界的知识，用经济学家斯蒂格利茨（JosephStiglitz）的话来说就是，“全球审视，地方改造”（Banking on Knowledge：The Genesis of the Global ， Routledge， 2000， p. 33）。

此外，发展话语暗含一个重要预设，即北方国家与南方国家之间存在较大的经济差距，这意味着北方国家应当向南方国家提供援助，以消弭二者之间的差距。“二战”以后，在北方国家的主导下，形成了由联合国各相关机构、世界银行系统、发达的援助国及其“俱乐部”等构成的国际发展援助体系，发达国家提供援助、发展中国家接受援助的“发达— 欠发达”二分法也由此产生。这一分类以简单化的经济发展水平作为衡量“文明”与“进步”的标准，并赋予不同国家以不同的政治和道德地位。在发达国家的视域之下，一旦某个国家被贴上了“欠发达”的标签，就有必要对其进行改造，将未开化的实体转变为文明的实体；对于欠发达国家而言，其因经济发展水平相对较低而不得不遵从来自更为“文明”和“进步”的发达国家的教化。在埃斯拉瓦看来，“权力下放”的制度安排，正是发达国家以自己为参照，通过“差异诊断法”为第三世界开出的治愈国家弊病的“良药”，本质上仍是一种以经济发展为幌子的干涉主义。

“发展”作为一套话语和实践，它深刻形塑了人们对亚非拉地区作为“欠发达”地区的认知和态度，使第三世界彻底沦为了发展项目的客体。正如著名人类学家阿图罗·埃斯科瓦尔（Arturo Escobar）在《遭遇发展：第三世界的形成与瓦解》中所说：“发展的话语从产生那天起，就不停地生成新的知识和权力安排、新的做法、新的理论和新的战略，它成功地调动着凌驾于第三世界之上的治理体制和‘受他国支配的“臣民”的空间’，以确保对第三世界在某种程度上的控制。”

二 、间接统治的复归

权力下放的制度安排并非二十世纪八十年代独有或首创，其关键基因源自大英帝国治下的间接统治。从概念上分析，间接统治是一种保存当地的政治社会结构，与当地统治者结成联盟的行政管理模式，其要点就是在帝国权力扩张的过程中，建立一个依附性的但又自治的统治体系，用一种有弹性的反应，把对广大臣民和对上层的责任结合起来，使之既能执行中央指令，又能吸纳地方社会震荡。然而，作为一种统治方法，间接统治既不新奇，也不是英国所特有的，它像人类的迁徙和征服史一样古老，从罗马到法兰西帝国，以及英国在它较早占领的亚洲和非洲一些地方，如印度、斐济、南非、苏丹和布干达等，都有利用当地传统首领和机构进行统治的先例。但作为一套有着特定内涵的殖民统治制度和政策，间接统治是由英属殖民官员弗雷德里克·卢加德（Frederick Lugard），在《英属赤道非洲的双重委任》（ The Dual Mandate  in British Tropical Africa，后简称《 双重委任》）一书中首次提出并详细加以阐述的。

卢加德一八五八年出生于印度的一个英国家庭，父亲是东印度公司的随军牧师，母亲是一名传教士。一八六三年，他被母亲接回英国，先后就读于罗萨尔学校和桑赫斯特皇家军事学院。一八七八年，卢加德应征加入英国陆军，参加了英国对印度、阿富汗、苏丹、缅甸等地的战役，他曾担任过尼日利亚和香港等地的殖民总督，还是国际联盟委任统治委员会的核心成员之一。他于一九0一年被授予爵士称号，并于一九二八年晋升为贵族。卢加德在帝国的殖民事业中发挥了重要的作用，尤其是其撰写的《双重委任》一书，被视为两次大战之间帝国范围内行政官员的行动蓝图，对大英帝国在整个非洲大陆的殖民政策产生了深远的影响。《双重委任》是对卢加德在尼日利亚担任总督期间，统治技艺与殖民经济的深刻反思与系统总结，英国历史学家玛格丽·佩勒姆（Margery Perham） 在序言中也评价道：“这本书不仅是写出来的，更是生活出来的。”

埃斯拉瓦重温了卢加德的这本经典著作，观察到“权力下放”理论与殖民时期的“间接统治”存在极多的相似之处。首先，它们都将地方作为治理的中心，以维持一种低成本的隐形霸权。福柯会告诉你，“一个好的主权者，是在领土范围内处于有利地位的人”（72页）。与直接统治的管理模式相比，卢加德所提倡的间接统治，不再耽于改造或同化殖民地的传统社会，而是采用一种更为经济、实用的统治策略。一方面，殖民国家与当地统治者结成联盟，利用地方现有的治理体系“不露形迹”地进行统治。另一方面，他将“部落”视作基本的行政单位，限制地方之间的横向联系，使被征服的民族处于彼此独立的隔离地带。所有这些相互关联的政策，其目标不仅是为了避免殖民地国家直接卷入复杂多样的地方性冲突，更是为了实现对于殖民地的分而治之，遏制反抗力量在整个民族国家内部的联合。间接统治巧妙地融合了两种统治技术：一是自治这一最安全的统治方式，二是对本地习俗和惯例进行科学调整。如此，帝国的统治才显得高效而隐蔽：权力是集中的，但也被小心翼翼地掩盖了。

其次，两者均从经济视角出发，企图用纯粹的物质理由消解国家主权，为帝国主义的政治扩张进行合理化论述。按照当时国际联盟盟约的说法，委任统治地人民的幸福和发展，是文明世界的神圣责任，实现这一目标的最快途径是把委任统治地人民的监护工作委托给西方发达国家。在卢加德的著作中，他详尽地阐述了英国对其殖民地及委任统治地所肩负的经济与道德义务，特别强调间接统治引导和推动了殖民地的经济社会变革，促进殖民地资本主义生产、交换和工资劳动的发展，对地方产生了诸多积极影响。然而，间接统治的根本目的是促进殖民地自然资源的开发，推动宗主国商业贸易的扩张，使其与帝国本土资本主义经济和世界经济联系起来。在这一过程中，殖民地不可避免地会暴露于西方商品的冲击之下，逐渐沦为殖民国的经济附庸；而帝国不仅能够从殖民地攫取更多的经济利益，同时也确保这些地区牢牢地嵌入国际治理结构之中。

三、权力下放的进路

如果说权力下放是间接统治的隐性变体，那些曾经饱受殖民压迫和剥削的第三世界国家，为何甘愿接受这一制度安排，主动地消解国家主权？权力下放的动议又是如何从国际社会传播到地方辖区的？埃斯拉瓦认为，法律在这一过程中起到了重要的媒介作用，国际机构试图将法律当作在拉美等发展中国家和地区散播权力下放观念的“阿基米德支点”，因为法律的规范性特征，不容易引发主权国家和地方市政当局的排异反应。

发展问题专家常常把法律视为促进经济繁荣的必要手段，这一工具主义的法律想象，是六十年代兴起的“法律与发展”运动的遗绪，至今仍然构成人们对于法律的基本印象。从发达国家的视角来看，法律与经济发展是对外“发展援助”的重要组成部分，其内容包括推销先进的法律制度，培养合格的法律精英，乃至树立标准的发展模式。在这一过程中，为了隐藏“法律帝国主义”的普世野心，西方学者们刻意放大法律的工具主义面相，掩饰内嵌于其中的强烈的意识形态味道和价值判断色彩，使法律蜕变为一种纯粹的技术性工具。他们试图用法律来改造那些所谓的“失败国家”，以实现发达国家为其设计的经济发展蓝图。

埃斯拉瓦在书中所采用的法律概念，是个远比国内一般通用的狭义的“法律”范畴要宽泛得多的概念，尤其是将国际机构和政府机关制定的政策文件悉数纳入其中。而权力下放的制度安排正是发展话语的法律表达，它与发达国家主导的援助项目紧密相连。一方面，若是第三世界国家拒绝执行这一改革举措，务实的行动机构便会撤出资金，终止合作；另一方面，权力下放的改革建议存在于国际机构与国家之间的规范性互动之中，这为其披上了天然的合法性外衣，促使发展中国家更倾向于忠实地执行政策法律，而不是直接推翻。

然而，在权力下放的过程中，法律不仅仅是社会改革的实用工具，更是一个生产与再生产贫困、不平等的重要一环。埃斯拉瓦指出，在哥伦比亚首都波哥大，非法社区的合法化过程被塑造成一项技术性工程。法律在这一过程中发挥着双重作用：它既明确了将非法社区及其居民纳入正式城市体系的程序性路径，也设定了实质性的判断标准。而合法与非法的界分，不仅关乎社区或个人是否拥有城市的许可证，或能否享受到城市的基础设施服务，更为关键的是，它象征着个体在西方文明层级结构中的位置。正是在此意义上，埃斯拉瓦认为，法律的语言远非中立，它在当代被赋予了特定的含义：“合法意味着发达，而非法性则暗示着欠发达。”（173页）

最后，埃斯拉瓦在书中提到了弗朗西斯科·德保拉·桑坦德尔，他是哥伦比亚独立运动的领袖之一。在摆脱西班牙统治之后，他曾对这个新兴国家的人民，发表了振奋人心的宣言：“哥伦比亚人，武器给了你们独立，法律将给你们自由。”（254页）然而，当我们将目光投向今日的哥伦比亚，特别是那些生活在波哥大非法街区的人们，不禁要问：

法律，真的给哥伦比亚人带来自由了吗？

（Luis Eslava，Local Space， Global Life ：The Everyday Operation of InternationalLaw and Development ， Cambridge University Press， 2015）