秦朝中央官制和地方行政制度

公元前221年，秦国灭齐国，统一中国，建立了我国历史上第一个统一的多民族的专制主义中央集权的封建国家。这在中国历史上具有划时代的意义。秦始皇根据社会状况和统治需求，创立并完善中央官制与地方行政制度，奠定了中国封建王朝制度基础，对后世封建王朝影响深远。

秦朝中央官制的由来

从秦朝建立到清朝灭亡，中央集权这种政治体制一直延续2000多年。其原因有以下几方面：

经济根源。春秋战国时期生产力的发展引发生产关系变革，旧有模式亟需更新。秦国通过商鞅变法，确立了以自给自足的小农经济为特征的封建经济。由于封建自然经济的分散性，因此客观上需要一个强大的中央政权。该政权不仅要组织政治、管控经济，还要维护国家统一与社会秩序，保障小农经济有序运行。这种经济基础推动了中央集权制的诞生，进而催生了中央官制。

政治根源。秦始皇在统一全国后，为强化对地方的管控，建立起以皇帝为核心的中央集权制度，实现对地方的直接管理，以维护国家统一。同时，新兴地主阶级为维护自身政治、经济利益，巩固地位，也迫切要求建立中央集权制度。

理论根源。自商鞅变法起，秦国便以法家思想为统治思想。法家倡导以法治国、令行禁止，强调法律与秩序的重要性，以及权力至上原则，这对秦国文化产生了深远影响。

秦朝中央官制的具体内容

秦统一六国后，由于权力高度集中，中央与地方的矛盾日益凸显，因此秦始皇在战国官制的基础上，建立了一套更为严密的新制度。该制度严格有序，政权了然分明。具体构成为：

皇帝制。随着周王朝的衰败，整个官吏体制也变得混乱，春秋战国时期各国的官制各不相同。春秋时期，诸侯不得称“王”，否则有违礼法；战国时期，诸侯已经普遍称“王”。秦朝统一天下后建立了皇帝制度。无论是中央还是地方，都要听从皇帝的号令。在秦始皇看来，皇帝具有独尊地位。《史记·秦始皇本纪》记载：“远近毕理，咸承圣志。贵贱分明，男女礼顺，慎遵职事。”

三公九卿制。为了避免权力集中导致行政效率下降的问题，维持国家的政治稳定，秦始皇建立了以皇帝为中心的“三公九卿”制。

在秦朝的政治机构中，丞相掌管行政；太尉主管军事，是整个武官系统的首领；御史大夫独立于文武官系统之外，掌管监察。这种文臣、武将、监察并立的框架，在地方也得到了推行。皇宫中还设有专门的宫廷服务系统，负责皇室贵族的“家务”，其也被纳入国家管理机构。

战国时期，“相”已经出现，嬴政曾尊吕不韦为丞相。秦朝设立了“丞相”这一职务名称。丞相有专门的府邸，也就是具备行政职能的丞相府，丞相府中的官员有长史、舍人、侍中等。丞相的权力极大，可以命令朝内百官处理各种政务。“九卿”泛指分管中央行政部门的官职。各官署又设置多个官职，如掌管宗室祭祀礼仪的奉常，其属官有太史、太卜、太宰等。“太尉”一词最早出现在《吕氏春秋》中，书中记载：“太尉，秦官，金印紫绶，掌武事”。嬴政曾任命尉缭为秦国国尉。秦朝的地方政府也设有太尉，但是秦朝的史籍中没有详细记载太尉的职事。御史大夫这一官职是秦始皇对政治体制的创新。一开始御史大夫的主要职能是协助丞相处理政务，之后被委以管理国家图集档案的任务，后来发展出监察的职能。《通典》记载，秦朝时期的郡县也设有监察使，由此可见秦朝时期形成了从中央到地方的完整监察系统。秦朝还设立了具有宫廷色彩的“侍从加官制度”。据现有史料可知，秦朝后宫中设有主管掖庭事务的詹事，主管对外事务的将行等诸多职务。

中央官制对秦朝的影响

秦朝在中央设置丞相、御史大夫和太尉三个最高级别官职。其中，丞相作为官职之首，辅助皇帝处置全国各项政事；御史大夫作为副丞相，执掌群臣奏章，下达皇帝诏令，并负责监察朝廷百官；太尉负责管理全国的军务。丞相之下设有诸卿，分别掌管国家的各项具体事务。秦朝中央的主要官职，在职位、职责和权力等方面相互协调，彼此牵制，军政大权操纵在皇帝手中。

在军政大事的决策方面，通常是先由丞相、御史大夫和诸卿进行朝议，之后再由皇帝决定，这种模式在一定程度上避免了决策失误。

秦朝中央官制最明显的改变是淘汰了过去贵族执政，统治者任用亲属的官员选拔方式，建立了真正的封建官僚体制。

秦朝地方行政制度的由来

郡县制虽然是秦始皇开始推行的，但是其源于春秋战国时期。晋国和楚国最早开始设县，秦国和齐国的历史记载中也有关于县制的记录。春秋末期，有的国家在新得到的偏远区域设置了郡。秦穆公九年（公元前651年）设置郡，这是中国历史上关于郡制的最早记载。

秦始皇建立秦朝后，朝廷就设置郡县问题产生了激烈争论。丞相王绾等人认为原楚、燕、齐等国领土都远离秦国，应该实行分封，授各地贵族世袭的诸侯名份。他还主张将秦始皇的儿子、宗族、功臣们派遣到偏远地方镇守，以保持国家的稳定和安全。李斯提出如果恢复周朝制度，国家势必会像东周一样混乱，中央政权无法实行统治。他建议实行郡县制，主张在全国各地统一设置郡县，由中央直接任命和罢免各地官员。秦始皇听取李斯的建议，在全国实行郡县制，共设三十六郡，后增至四十郡。至此，秦朝成为中国历史上最早在全国推行郡县制的朝代。

秦朝地方行政制度的具体内容

秦始皇二十六年，正式将除了首都咸阳以外的土地划分为三十六郡，之后又陆续增加到四十余郡，咸阳由朝廷直接管理。郡县下设基层政权系统，基层政权以乡、里、什、伍为组织，遍布各地。这种政治网络，可以将皇帝的命令迅速传达到全国各地。地方也设立了行政、军事、监察三大系统。郡的最高行政长官是郡守、监御史，郡尉，这三者政治地位平等，互不隶属。边疆地区的郡县长官大多为武将出身，内地则多以文官担任。秦朝时期郡守的权力非常大，除了由朝廷直接任免的县令、监御史、郡尉以外，其他官员由郡守自行任免。监御史隶属于中央的御史中丞，主要负责监察地方、郡守以及其他官员。郡尉掌管地方驻军以及地方治安，负责缉拿盗贼，由朝廷直接管理。郡尉的署官称为“丞”，由于所处地理位置不同，郡县大小也不相同，因此郡尉署官的设置也有所不同。例如，普通郡设“丞”一人，大郡设“丞”两人。

秦朝地方行政制度的影响

中国历朝历代都对郡县制有所改革和发展，但总体上还是沿袭了秦朝的制度。西汉初年，在地方上继承秦朝的郡县制，同时又分封同姓诸侯国，实行郡国并行制。在分封制存在的情况下，西汉初年发生了以吴王刘濞为首的七国之乱。隋朝结束分裂局面再次统一中国后，在中央设立了三省六部制，在地方实行州县二级制。元朝在各地设立行省，而各省长官由中央指定。明朝改行省为承宣布政使司，清朝进一步细化了行省。郡县制作为基本的政权制度，贯穿了中国历代封建王朝。

中央集权，即集国家一切重要的职权于中央政府，同时削弱地方政府或势力的权力。中央集权体制涉及政治、军事、经济、法律等一切关乎国家命脉的事务。

对于首次完成大一统的秦朝来说，如何有效地管理和控制辽阔疆域，成为当时国君亟须解决的问题。中央集权由此诞生，其是维持帝王统治的重要工具，也可以说是一个最优解。之后的封建王朝没有找到更合适的政治体制。中央集权体制有助于稳固中央，更好地管理地方，防止地方势力做大做强，威胁皇权，所以历朝历代都注重强化中央集权体制，以维护封建统治秩序。

（作者单位：西华师范大学）