中国特色构建宏观经济政策框架

疫情后，有时听投资者、企业家抱怨我国的“宏观经济政策力度不足”。最近财政部决定发行超长期特别国债，国内外一些自媒体又纷纷将其解读为政策“放水”“中国版的量化宽松”。这些说法有没有道理？

党的二十大报告明确提出“健全宏观经济治理体系”。不过这里的“宏观经济治理体系”是一个广义的定义，它包括三个方面的目标，即提升经济增长动能、保持宏观经济稳定和促进社会公正。这三方面目标分别对应着与之匹配的政策工具。本文讨论的宏观经济政策，是一个狭义的概念，主要是通过货币和财政的逆周期政策工具，让总需求与总供给平衡，促进物价稳定和充分就业，实现合理的劳动收入增长和企业盈利增长。

宏观经济政策框架，特意加了“中国特色”几个字，是因为与一般的宏观经济政策理论与实践相比，这个框架确实有一些特别之处。但这个讨论的目的不是要提出一个新的经济学理论，中国的政策框架有特色，主要是因为经济中的一些结构性或体制性的特征对宏观经济政策的工具选择、政策传导及其效果产生了影响。这些特点仍然可以在一般理论框架下进行分析，但可能需要改变或者增加一些限定条件。

除了简单回顾宏观经济政策的形成与发展，本文试图回答三个方面的问题：

一是与发达市场经济国家比较，我国的宏观经济政策框架有一些什么样的特点？二是过去中国的宏观经济政策以雷厉风行、立竿见影著称于世，为什么近期市场主体感觉政策力度温吞吞？三是如果要提升中国逆周期调节的成效，应该对宏观经济政策框架做一些什么样的调整？

宏观经济政策的形成与演变

宏观经济政策是政府为了控制与影响总体经济状况所采取的策略与行动。宏观经济政策有特定目标，一般包括保持经济稳定、实现可持续增长、降低失业率、控制通胀率等，在特定的情况下，宏观经济政策目标有时也会包括一些结构与产业的维度，但这种做法并不普遍。

最重要的宏观经济政策是财政政策和货币政策。财政政策是政府通过改变支出与税收水平来影响经济活动。如果政府增加支出、增加赤字率，实际上就是增加总需求，经济活动会因此变得更活跃。反之，如果政府减少支出，经济活动的速度会放缓。货币政策由中央银行控制，一般包括管理货币供应量与利率水平。宏观经济政策有一个非常重要的特征，就是关注总量指标，包括总需求、总供给、总的价格水平和总的失业率水平等等，在发展过程中也形成了一些结构性的做法。

（一）凯恩斯主义与弗里德曼批评

一般认为，宏观经济政策体系是在1929年大萧条之后逐步形成，在此之前各国政府对于干预经济活动并不是积极主动的。凯恩斯应该是早期宏观经济政策思想最重要的贡献者，他主要关注的是财政政策。所谓凯恩斯主义的观点可以用三句话来概括：

第一，总需求由私营与公共部门共同决定。总需求的构成是消费、投资和出口，即拉动经济增长的“三驾马车”，这三个变量对经济活动水平有重要的决定性作用。总需求水平由私营部门和公共部门一起决定，家庭决定消费，企业决定投资，政府决定公共支出。第二，价格特别是工资对供求关系反应缓慢。第三，预期中与非预期中的总需求变化短期对产出与就业产生巨大影响。简单来说就是总需求决定总供给，所以可以通过政府干预来稳定经济活动。当经济下行的时候，政府通过赤字政策可以提升总需求水平，从而使得经济活动更加活跃。

过去100年来，凯恩斯主义为各国的宏观经济政策奠定了学术基础。当然，凯恩斯主义的经济思想也在不断地演变。

弗里德曼和施瓦茨合著的《美国货币史》曾经对很多宏观金融学者产生重要影响。弗里德曼及其合作者发现，在1929年到1933年大萧条的四年间，美国的广义货币供应量M2一直在往下走。当经济陷入严重衰退时，如果货币供应量持续减少，会雪上加霜，令经济进一步收缩。弗里德曼认为这个数据表明美联储在大萧条期间不作为。

伯南克的学术生涯是从读这本书开始的，他接受两位作者的观点，很可能为他后来作为美联储主席在次债危机期间采取超常货币政策埋下了学术种子。

当然，也有学者解释美联储在大萧条期间没有努力宽松货币政策，是因为受到一些因素的约束。一是当时的社会普遍担心危机之后的道德风险问题，所以美联储即便有能力，也没有扩大货币供应的强大动机。二是古典金本位限定了货币供应量。事实上，很多学者认为，各国经济走入大萧条的一个重要原因，就是在古典金本位的体制下，货币供应跟不上经济产出的增长，从而形成了严重的通货紧缩。

（二）宏观经济政策规则

灵活的财政政策与货币政策给宏观经济稳定带来了益处。经济低迷的时候，政府可以提高赤字率，增加公共开支，提升经济活跃度。反之，如果经济过热，政府可以通过增加财政盈余，减少总需求。这样的逆周期调节可以降低经济波动的幅度、增强经济的稳定性，从而有利于提高福利水平。

货币政策也一样，特别是在1971年黄金和美元脱钩以后，许多国家走向浮动汇率，央行掌握了信用货币发行的自主权，这为宏观经济调控提供了很大的空间。经济活动活跃的时候，可以扩大货币供应量，适应经济活动的需要，保持价格水平的稳定。同时，还可以实施逆周期调节，在经济增长乏力的时候，采取扩张型的货币政策，推动总需求的提高，稳定经济。

财政政策和货币政策都变得灵活，为宏观经济稳定提供了非常重要的调节手段。而逆周期调节的一个重要逻辑依据是“稳定可以增加福利”，当然，适当的经济波动也有利于提升经济发展的质量，经济上行的时候会增加许多新项目，下行的时候一部分质量差的项目就得退出。但如果经济波动的幅度过大，可能会造成很多浪费，影响人民群众的生活，甚至危及金融稳定。

当然，这种“政策灵活性”的利用也有一个度的问题，如果利用不当，也可能带来新的风险，财政透支过度和货币超发过度的现象过去都曾经发生过。上个世纪80年代的拉美债务危机以及次债危机之后的欧洲主权债务危机，就是因为政府没有很好地管理负债而发生了重大的风险事件。

本世纪前十年，津巴布韦爆发恶性通货膨胀，面对国民经济的崩溃，政府没有想着如何积极应对，而是不断地发行钞票，通胀率曾一度超过200000%。一张面值为100万亿元的津巴布韦币，实际价值约40美分，相当于人民币2.5元。这就是缺乏市场纪律的货币供应扩张可能带来的问题，它可以让一个国家的货币体系在短短的几年内崩溃。中国在民国后期也有过因大量发行金圆券而引发恶性通胀的经历。

既要保持政策的灵活性，又要避免出现大的风险，怎么办？各国就开始探索设置一些重要的宏观经济政策规则。在财政政策方面，主要对赤字率和公共债务设限。

一般来说，财政赤字不能超过GDP（国内生产总值）的3%，公共债务占GDP的比例不能超过60%。经济合作与发展组织（OECD）曾经在吸收新成员的时候将上述两个指标作为重要的评估内容。后来很多国家也开始用这两个指标来衡量财政状况是否健康。在货币政策方面，实行通胀目标制，同时赋予央行一定程度的独立性。美联储把通胀率目标设定在2%左右，中国是3%左右，可以接受温和的通胀，但不允许随便超发，保证币值稳定。通胀目标制的一个重要逻辑是，如果货币超发，就容易出现高通胀。因此，只要明确了通胀的目标，就可以在赋予中央银行一定的政策灵活性的同时，避免出现严重的货币超发。

（三）最近的一些新情况

不过，自次债危机以来，各国的宏观经济政策实践出现了一些超常的做法，在一定程度上突破了之前所明确的规则，特别是在次债危机和新冠疫情期间。许多国家的财政赤字率大幅度地超过了3%、公共债务也远高于GDP的60%。现在除了德国的公共债务与GDP之比略高于80%，七国集团其他成员国都超过了100%，日本更是在200%以上。

货币政策也一样，在危机与疫情期间，美日欧央行均实施了量化宽松的货币政策，即在将短期政策利率降到零之后，继续采取措施压低中长期市场利率，改变收益率曲线的形状，降低企业的融资成本。这些做法是原来货币政策框架里没有的。

对这些政策实践的批评声音一直存在，主要是认为决策者不负责任地放松宏观经济政策，可能会造成严重的后果，特别是美国的政策容易对世界各国形成溢出效应。但也有专家认为，过去十几年，欧美国家的宏观经济政策真正做到了“收放自如”，该放松的时候果断地放，该收紧的时候也毫不迟疑。

那么，这些新的政策实践究竟是临时性的危机应对还是长期性的规则改变？如果这些突破短期不能及时回归常态，将来会产生什么样的后果？目前也许还无法对这样的问题给出清晰、准确的回答，需要继续密切观察。

中国宏观经济政策框架的特点

与市场经济国家相比，中国的宏观经济政策确实有不少独特之处。以货币政策为例，很多国家的央行都有较高程度的独立性，其中不少实行了显性、隐性的通胀目标制，政策工具主要是短期政策利率。

而中国央行是国务院的组成部门之一，所追求的政策目标也更加多样化一些，政策工具既有政策利率，也有数量指标。2016年曾任央行行长的周小川在国际货币基金组织所做的康德苏中央银行讲座中，阐释了为什么中国的货币政策框架与市场经济国家的框架存在差异。如果简单地总结一条，就是因为中国是一个转型经济、发展中国家，在经济运行中存在一些独特的机制。这可能也是理解中国宏观经济政策框架特点的最为关键的因素。与市场经济国家相比，中国的宏观经济政策框架确实有很多独特之处，从政策目标到政策工具，从决策过程到执行方式。但最为突出的特点体现在如下三个方面：

（一）非价格、非市场的政策工具

第一个特点是宏观经济政策框架中存在一些非价格甚至非市场的政策工具。比如，市场经济国家的货币政策工具主要是短期政策利率，虽然各国央行的调节方式有所差异。中国的政策工具种类更加多样化一些，包括政策利率、数量工具甚至行政手段。即便政策利率也相对复杂，既有中期借贷便利利率，又有短期逆回购利率，短中期利率同时控制，可能会对市场收益率曲线的形状产生影响。不过，最近潘功胜行长已经表示可能要取消中期借贷便利利率的政策工具功能。当然，这个目标的实现还取决于短期政策利率向金融市场传导的效果。另外，货币政策的工具箱中还有一些数量型的工具，最为独特的是所谓的“窗口指导”，就是官员使用温和的语言传递清晰的政策要求。之所以出现多样化的复杂的政策工具，一个很重要的原因就是中国是一个转型中经济，市场化改革尚未完成，利率传导机制也还不够顺畅。比如一些国有企业，对利率变动的反应不太灵敏，这样就不如用货币供应量甚至信贷规模这样的数量工具，效果更好一些。窗口指导虽然有市场化的成分，但归根到底是行政性手段，在执行过程中更容易收到立竿见影的成效。过去将中期借贷便利利率作为政策工具，直接影响贷款利率基准目标LPR，也是因为从短期到中期的利率传导上不够顺畅。

自改革开放以来，中国的货币政策框架一直在沿着两条主线演变，一是从直接控制到间接调控，二是从数量工具到价格工具。也许将来的货币政策框架会更加接近市场经济国家的做法，但这个转型尚未完成。一些关于中国货币政策规则的研究也发现，当前是数量规则和价格规则同时发挥作用的混合体。到目前为止，这套调控体系总体是有效的，但在灵敏度、准确性上确实还有改进空间。

（二）决策过程中的部门站位

第二个特点是财政部与央行的部门站位很清晰，这多少有点令人意外。欧美国家过去重视央行的独立性，所以政府只能管财政政策，管不了货币政策。过去十几年间，这个格局发生了一些变化，但总体上来说，财政政策和货币政策决策是分离的。