美国航空冷战政策的缘起、演进和调整（1947—1963）

摘 要： 冷战格局形成之际，利用国际民用航空实施遏制战略成为美国全球冷战布局的重要环节，此即航空冷战。通过单边和多边相结合的方式，美国构筑了针对苏联和东欧国家民用航空技术与设备的出口管制体系。在民用航线问题上，美国致力于打造限制甚至封锁苏联和东欧国家民用航空活动的所谓“空中铁幕”。基于自身利益的考量，英国等西欧国家从一开始就对美国的航线限制政策持有不同立场，美国试图切断东西方民用航空联系的努力未能如愿。面对国际民用航空的发展及美苏航空技术实力对比的变化，美国最终放弃构建“空中铁幕”的政策图谋。美国航空冷战政策的演进证明，国家利益考量和技术实力对比是决定航空冷战走向和国际民用航空格局的关键因素。

关键词： 美国；航空冷战；国际民用航空；空中铁幕；出口管制

作为经济冷战的重要方式之一，利用国际民用航空实施遏制战略是美国冷战布局的重要环节与全球冷战战略的组成部分，此即航空冷战。在整个冷战期间，国际民用航空始终是一个具有高度政治性的问题。①

1947—1963年间美国推行的航空冷战，尤其是航线限制政策，则是国际民用航空从属于冷战竞技场的集中体现。因此，追溯美国航空冷战政策的演进轨迹，对于梳理经济冷战的脉络，厘清特定领域冷战博弈的不同走向及其影响因素，无疑具有重要的学术价值。对于航空冷战，西方学术界做了初步探讨，②中国学术界对此问题的研究则几乎是空白。本文依据美国外交档案资料，致力于剖析国际民用航空与冷战的关系，审视美国航空冷战政策的设计、实施和发展演进历程，以期为航空冷战研究尽绵薄之力。

一、美国航空冷战政策的确立及早期实践

第二次世界大战结束后，美国推动建立了第一个全球性的国际民用航空制度体系——芝加哥—百慕大机制（Chicago-Bermuda Regime），确立了美国在国际民用航空领域的主导地位。③在芝加哥—百慕大机制于1946年正式确立之际，美苏矛盾逐步扩大，美国随即着手调整对苏政策，筹划适用于对苏战略需要的国际民用航空政策随即纳入美国政府的议事日程。

早在1946年底，美国政府相关机构就启动了评估对苏民用航空政策的进程。在杜鲁门主义出台的前一天，即1947年3月11日，中央情报小组（Central Intelligence Group，中央情报局前身）向美国政府相关部门提交了一份有关苏联民用航空政策的报告。该报告认为，苏联民用航空的政策立场是：拒绝参与国际民用航空组织和多边民用航空协定，拒绝赋予其他国家在苏联领土的着陆权和苏联领空的飞越权。该报告指出，苏联采取上述立场的原因，除缺乏民用航空技术装备和远程客机外，更为重要的是基于政治和军事安全的考量。该报告强调，苏联的政策损害了美国倡导的国际民用航空的互惠原则，因而遭到美国的强烈反对。（“Future Soviet Participation in Long-Range International Air Transport，” Central Intelligence Group，March 11，1947，U.S.Declassified Documents Online （cited as USDDO），No.CK2349533983，pp.1-2.）

应当看到，互惠原则是美国主导的以芝加哥—百慕大机制为核心的战后国际民用航空制度的核心原则，其具体内涵是互惠的着陆权和飞越权，以及民用航空市场准入的非歧视原则。（舒建中：《美国与战后国际民用航空制度的建立》，《美国研究》，2015年第4期，第126页。）毫无疑问，美国力推国际民用航空的互惠原则是基于其强大的综合实力和无与伦比的航空优势。更为重要的是，互惠原则有利于美国拓展国际民用航空市场，维护其航空市场利益。另一方面，苏联立足于国家安全的考量，拒绝向其他国家开放民用航空市场，从而与美国主导的国际民用航空的互惠原则相悖。从这个意义上讲，出于不同的利益考量，美苏两国对国际民用航空及其制度规则有着完全不同的立场和看法，为美国在冷战对抗的背景下制定并推行航空冷战和遏制政策埋下了伏笔。

随着杜鲁门主义的出笼，美苏冷战格局形成，航空遏制成为美国对苏联和东欧国家民用航空活动的重要手段。美国国务院依托前期的政策分析，迅速制定了一项针对苏联和东欧国家的“过渡性民用航空政策”（Interim Civil Aviation Policy），强调美国无意与苏联就民用航空协定进行谈判，但应尽力争取同东欧国家达成双边民用航空协定，以期利用国际民用航线楔入东欧并抵近苏联。（“Editorial Note，” Undated，U.S.，Department of State，Foreign Relations of the United States （cited as FRUS），1948，Vol.4，Washington，D.C.： U.S.Government Printing Office，1974，p.436.）由此可见，在冷战格局形成之初，国际民用航空事务已经纳入美国苏东政策的战略范畴，目的就是将民用航空作为影响东欧国家并遏制苏联的工具。

为推动“过渡性民用航空政策”的实施，美国展开了相应的外交努力。在致美国驻英国和意大利等欧洲国家使领馆的电文中，国务卿马歇尔指出，从政治和经济的角度看，目前情况下恢复西欧和东欧之间的民用航线比采取遏制方式对美国更为有利；如果局势发生不利变化，美国将寻求在东西欧民用航线上采取严厉的遏制政策。（“The Secretary of State to the Embassy in the United Kingdom，” January 20，1948，FRUS，1948，Vol.4，pp.437-438.）“过渡性民用航空政策”是冷战战略酝酿期间美国的一项权宜之计，是遏制政策设计完成之前的临时措施。随着东西方关系的发展变化，美国国际民用航空政策将做出符合冷战需要的调整。

1948年捷克斯洛伐克“二月事件”之后，美国立即调整了针对苏联和东欧国家的民用航空政策。在3月8日致部分美国驻外使领馆的电文中，国务卿马歇尔强调，东西欧民用航线有利于苏联拓展政治权力，为此，美国应阻止东欧国家的民用航空活动。（“The Secretary of State to Certain Diplomatic and Consular Offices，” March 8，1948，FRUS，1948，Vol.4，p.439.）以“二月事件”为转折点，美国针对苏东国家民用航空政策中的遏制因素明显增强。

作为航空冷战政策的第一个举措，美国总统杜鲁门于1948年3月26日发表声明，宣布对民用飞机及其零部件实行出口管制政策，目的就是阻止苏联和东欧国家获得民用航空设备。（“Editorial Note，” Undated，FRUS，1948，Vol.4，p.528.）沿着杜鲁门主义的政策逻辑，美国开启了推进航空冷战的政策历程。

4月28日，美国中央情报局（以下简称中情局）向国家安全委员会提交了一份长达38页的有关苏联航空政策的报告，认为苏联民用航空政策的目标不仅旨在将苏联同其卫星国紧密地联系在一起，而且试图将发展民用航空作为扩充空中军事实力的准备。鉴于此，报告认为苏联的民用航空政策必将损害世界范围内民用航空运输的发展。（“Soviet Military and Civil Aviation Policies，” Central Intelligence Agency，April 28，1948，USDDO，No.CK2349526531，p.21.）中情局报告对苏联的民用航空政策、苏联与东欧国家的民用航空关系做出了基于冷战背景的预判，目的就是为美国设计制定航空冷战政策提供依据。

另一方面，东西欧之间长期保持着民用航空联系，东欧地区是英国等西欧国家重要的民用航空市场，因此西欧国家均抱有恢复并拓展东欧航线的愿望。在“二月事件”之后，英国、法国、意大利、荷兰等国仍然继续与匈牙利、南斯拉夫等国商谈民用航空事宜，引起美国的担忧。（“The Secretary of State to the Embassy in France，” May 7，1948，FRUS，1948，Vol.4，pp.445-446.）面对冷战格局的发展及东西欧民用航空对美国冷战战略的挑战，美国决意将民用航空领域纳入冷战对抗的范畴。

立足于冷战视角下对苏联民用航空政策的推定和判断，美国政府机构于6月举行一系列联席会议，由国务院牵头对“过渡性民用航空政策”重新进行全面评估。与会者认为，“过渡性民用航空政策”制定于“二月事件”之前，而欧洲局势的变化彻底改变了国际环境，与苏联及东欧国家建立互惠和自由的商业航空联系的条件均已不复存在。鉴于此，美国必须考虑采取限制民用航空的政策，联合英国、法国及其他西方国家，阻断苏联和东欧国家所有的国际商业航空通道。（“US Commercial Aviation Policy in Eastern Europe，” June 14-21，1948，FRUS，1948，Vol.4，pp.448-451.）至此，制定符合美国遏制战略的更加全面的航空冷战政策进入美国决策层的视野，而美国主导的基于自由商业原则的国际民用航空规则体系，则为其设计东西方航线（East-West Airlines）（冷战背景下的东西方航线，核心是连接西欧与东欧及苏联之间的民用空中航线。在美国航空冷战政策的框架下，对东西方航线的限制成为美国针对苏联和东欧国家实施战略遏制的一个重要环节。）限制政策提供了制度依托。

1948年6月下旬，第一次柏林危机爆发，美国遂加紧制定遏制苏联和东欧国家的民用航空政策。7月1日，美国国家安全委员会举行会议，针对苏东集团的民用航空政策进行讨论并达成原则共识。（“Minutes of the 14th Meeting of the National Security Council，” White House，July 1，1948，USDDO，No.CK2349395263，p.1.）经过进一步的周密谋划，美国国家安全委员会于7月12日批准了题为“美国对苏联及其卫星国的民用航空政策”的文件（NSC 15/1，下文简称“15/1号文件”）。该文件声称，由于在捷克斯洛伐克发生的“二月事件”，以及苏联采取的旨在将美国民用航空限制在其控制区域之外的进攻性政策，加之苏联国际民用航空政策主要基于军事和政治意图而非自由商业目的，美国不得不做出政策调整。“15/1号文件”特别强调，在苏东集团中，捷克斯洛伐克是国际民用航空组织创始成员国，拥有相对健全的民用航空工业和国际航线体系，并于1946年1月同美国签订了双边航空运输协定，运营飞往伦敦、巴黎、阿姆斯特丹、罗马、雅典、贝鲁特等地的国际航线，从而为苏联集团抵近西方国家并施加影响开辟了通道。因此，限制包括捷克斯洛伐克在内的东欧国家及苏联的国际民用航空活动显得尤为迫切。基于冷战战略的考量，“15/1号文件”规定：1.美国不再寻求与苏联和东欧国家订立双边民用航空协定，中止履行美捷两国之间的民用航空协定；2.阻止西欧和近东国家在履行与东欧国家业已达成的民用航空协定方面采取任何积极的行动；3.与英法合作，暂停东欧国家的民用航空飞越美英法三国在德国和奥地利的占领区；4.联合西方世界，强化针对苏联和东欧国家民用飞机、发动机及航空零部件的出口管制政策，拒绝向苏东国家的民用航空器提供维修和保障服务。（“U.S.Civil Aviation Policy toward the USSR and Its Satellites，” July 12，1948，FRUS，1948，Vol.4，pp.451-456.）

作为美国实施航空冷战的第一份政策文件，“15/1号文件”正式确立了以航线限制和出口管制为主要内容的航空冷战策略，奠定了美国针对共产主义世界推行航空遏制（Aviation Containment）的政策基础，（Jeffrey A.Engel，Cold War at 30000 Feet： The Anglo-American Fight for Aviation Supremacy，pp.94-95.）国际民用航空成为美国展开冷战博弈的重要工具，限制东西方之间的民用航空活动成为美国寻求构建所谓“空中铁幕”（Air Iron Curtain）的基本手段。