掌理沦陷区工作： 战地党政委员会研究（1939.3—1943.2）

摘 要： 战地党政委员会是抗战时期隶属于国民政府军事委员会的掌理沦陷区工作的党政军联合机构，成立的初衷是为了抗衡日本的殖民统治和协调战地国共两党两军的关系。战地党政委员会于1939年3月正式成立，到1940年上半年，各战区及边区均设立分会。战地党政委员还会同各职能部门组建了一些临时机构。战地党政委员会为了加强对沦陷区的政治控制，致力于基层政权的建设和党务政务的统一，加大文教、宣传工作力度，强化对民众的组织与训练。太平洋战争爆发后抗战形势的变化及工作成效不彰使战地党政委员会草草收场。

关键词： 沦陷区；战地党政委员会；抗日战争

沦陷区是抗战史研究不可或缺的组成部分。长期以来，学界同仁的孜孜耕耘已使这一领域取得了丰硕的成果。但既有研究也存在某些局限，如日本对沦陷区的经济掠夺、奴化教育，敌伪政权，国共游击战等是反复讨论的主题。① 显然，沦陷区作为与国统区和中国共产党领导的抗日根据地并存的面积广大的区域，在抗战全局中的地位以及各方在其中的博弈等问题尚待进一步揭示。现有成果对国共两党为争取民心、民力而对沦陷区进行的政治渗透着墨不多，特别是国民政府对沦陷区的政策、策略需要在还原史实的基础上予以分析。战地党政委员会的设立及其活动即是明证。学术界迄今并无专文论及这一战时特殊机构的来龙去脉。本文利用台北“国史馆”、国民党党史馆和中国第二历史档案馆的相关档案、战地党政委员会的机关刊《战地党政月刊》及其他相关史料，对国民政府掌理沦陷区工作的专门机构——战地党政委员会做初步研究。

一、战地党政委员会的由来

战地党政委员会是抗战时期隶属于国民政府军事委员会的“掌理战地党政工作之设计、指导、监督，及考核事宜”②

的党政军联合机构。据国民政府军事委员会的释义，此处“战地”“为沦陷地区之统称”，后文所谓“战区”“为军委会依照军事作战上之需要所划定之地区（在其作战地境之内包括沦陷区和未沦陷区）”。③

沦陷区也即游击区。战地党政委员会是顺应抗战形势的变化，为沦陷区各项工作的开展而专门筹设的机构。就其成立的深层成因看，国民政府设立这一特殊的机构来处理沦陷区的复杂事务，既有延续其整合党政军组织的历史脉络，也有与日寇斗争、与中国共产党角力的现实需要。

一方面，战地党政委员会是国民政府试图整合党政军机构的产物。1927年以后，蒋介石集党政军大权于一身，为协调、统一纷繁复杂的党务、政务、军务系统提供了契机。特别是将剿灭中国共产党作为头等大事提上行动日程后，蒋介石认为，唯有实现党、政、军的配合，才能在军事上有效推进，在政治上安抚地方，同时发挥党务系统辅助军事、政治的作用。党政军的联合机构即是在这样的背景下出现的。1931年6月在江西南昌设立的“陆海空军总司令行营党政委员会”即为战地党政委员会的滥觞。

1931年6月22日，蒋介石“莅赣督师”围剿红军。蒋介石吸取前两次围剿红军失败的教训，采取“剿抚并用”的策略，“冀以党务、政治、军事整个之运用，永绝‘匪’根”。“总司令部下原拟组织‘匪’区党务、政治两种特别委员会，整理‘匪’区党务、及办理地方善后”。6月底，党、政两特委会合而为一，定名为“陆海空军总司令行营党政委员会”。［《总部行营组党政委员会》，《申报》，1931年6月28日，第11版。］ 7月9日，蒋介石发布训令，“为指导督促剿‘匪’区域党务政务之设施改善及谋地方之善后起见，特于行营设立党政委员会”。［《战地党政委员会暨分（区）会组织法令案》（1931年7月15日-1939年8月24日），《国民政府档案》，档案号：001000001186A，“国史馆”藏。］ 在此前后，行营先后颁布总会、分会、县及区办公处等各级党政委员会的组织条例，并“将全省‘匪’区划作九个党政分会。所有各该分会所辖县份内之党务政治停止活动，概归该会节制”。［《蒋主席在赣之措施》，《申报》，1931年7月5日，第11版。］ 按照《豫鄂皖三省剿共总司令部党政委员会组织条例》的规定，党政委员会下设常务委员会办公厅、监察处、党务指导处、政务指导处共四个厅、处，分设湖北党政会议、河南党政会议、安徽党政会议，委员长由蒋介石亲自兼任，设委员若干。［《豫鄂皖三省剿共总司令部党政委员会组织条例+鄂豫皖三省剿共总司令部党政委员会委员名单》，河南省档案馆馆藏档案，档案号：M0002-026-00723-001。］ 1932年8月9日，该组织条例由蒋介石核准施行。［《豫鄂皖三省剿匪总司令部为告拟定〈党政委员会组织条例〉并成立办公事致行政院咨》（1932年8月9日），中国第二历史档案馆编：《国民党政府政治制度档案史料选编》上册，安徽教育出版社1994年版，第404页。］

行营党政委员会设立后，“有‘匪’各县，克复后不受江西省政府节制，而归该委员会统治。故刻下江西全省，属于省政府管辖者，仅三十八县。属于委员会指挥者，已有四十四县”。［孙筹成：《灨水近闻录》，《申报》，1931年8月12日，第17版。］ 江西全省若干区域的党政委员会分会，作为行营党政委员会的下辖机构，对辖区内各县党务、行政及治安负有责任。党政委员会有效地整合了统治资源，使国民政府对赣南地方社会的治理初见成效。这一实践为国民党提供了经验。当国民政府面临内外战争或准军事行动时，即利用其手中的权力，在组织上试图将党、政、军融为一体，以最大限度地保证军事斗争的顺利进行。

全面抗战爆发以后，国民政府将党政军联合组织之设再次提上议事日程。1937年12月，军事委员会“为作战指挥便利并与党政协同容易起见，特于各战区成立党政委员会”。［《战地党政委员会暨分（区）会组织法令案》（1931年7月15日-1939年8月24日），《国民政府档案》，档案号：001000001186A，“国史馆”藏。］ 时任第五战区司令长官的李宗仁于12月7日致电陈豹隐说：“现敝战区拟即组设党政委员会暨成立民众动员委员会，任重事繁，非高明不足以资擘划。恳即命驾来徐指导一切为祷。”［《领袖指示补编（十二）》，《蒋中正“总统”文物档案》，档案号：002-090106-00012-116，“国史馆”藏。］ 但由于战事激烈，局势未定，各战区党政委员会并未组织起来。

随着抗战进入新的发展阶段，国民政府对抗战方略及机构进行了大幅调整。1939年1月28日召开的国民党五届五中全会认为，“在后期抗战开始，生死存亡所紧之关头，尤宜组成中央党政军统一指挥之机构，使全国党政工作，得与军事相切合，以收共同行动之效”，［《中国国民党第五届中央执行委员会第五次全体会议宣言》（1939年1月11日），中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编 第五辑 第二编 政治（一）》，江苏古籍出版社1998年版，第435页。］ 因而特予设置国防最高委员会，以取代先前的国防最高会议。国防最高委员会具有统一指挥党政军的权力，是当时的最高政治权力机构。［相关研究可参见刘维开：《国防最高委员会的组织与运作》，《“国立”政治大学历史学报》，2004年第21期；李强：《国民党组织机构运行机制研究（抗日战争时期）》，四川人民出版社2006年版。］ 国防最高委员会有委员、执行委员之设，战地党政委员会主任委员、副主任委员为执行委员组成人员。在此背景之下，战地党政军机构的统一势在必行。

另一方面，战地党政委员会是国民党在组织上与日寇抗衡、与中国共产党博弈的结果。战地党政委员会成立于1939年3月，其时国共合作的“蜜月期”已经结束。从1939年1月起，双方先后在河北、山东、山西等地发生军事摩擦，由合作逐步走向对抗。［周康燮主编，存萃学社编集：《1927-1945年国共斗争史料会辑》第一集，大东图书公司1978年版，第202－203页。］ 特别是中国共产党在敌后的势力迅速发展，根据地日益稳固，面积和人口不断扩大。在有些敌后地区，共产党武装和国民党军队交错存在，两党两军关系产生了一系列新的问题。与此同时，日本侵略者也进行了战略调整和战略收缩，将重点转移到对沦陷区的控制上。日本战争指导当局确定了“1938年秋季以后的对华处理方针”，明言：“汉口、广州攻克之后，行使武力告一阶段，今后应自主地指导新中国的建设，而须特别防止急躁。为此，当前首要的基本工作是恢复治安，在其他方面亦应采取措施与此适应。”［［日］堀场一雄著，王培岚等译：《日本对华战争指导史》，世界知识出版社2016年版，第137页。］ 沦陷区成为日本侵略者、国民党、中国共产党三方较量的主战场。

对于日方而言，建立起对占领区的有效控制是占领武汉以后的战略重点，从而在组织上促成了“兴亚院”的建立。1938年11月3日，近卫文麿发表以建设“东亚新秩序”为目标的“第二次近卫声明”，决定成立兴亚院，“处理有关中国政治、经济及文化事务”。［東亞同文會：『第二回新支那現勢要覽』、東亞同文會、1940年、84－85頁。］ 12月16日，兴亚院在近卫内阁主导下成立。此后，日本侵略者在北京、张家口、上海、厦门、青岛等五处设立联络部及联络部派出所，组成系统的组织网络，详见表1。

关于日本设立兴亚院的意图，中方有明确的认知：“（A）处理当战争进行时，在敌军占领区域内所发生的政治、经济、文化等问题。（B）策划对我政治、经济、文化之破坏工作。（C）劫夺或破坏我国商民在占领区域内的企业，并调查掠取所有的物资。（D）树立和操纵各傀儡组织。王逆克敏的伪临时政府、梁逆鸿志的伪维新政府、及汪逆组织的伪南京政府都是‘兴亚院’的拿手好戏。”［《鲁苏豫皖边区战地党政委员会分会战地工作人员训练班编印“讲义”》，《军委会政治部档案》，档案号：七七二-3162，中国第二历史档案馆藏。］ 蒋介石也对兴亚院的设立及其对华政策做过评述：“简直是给全亚洲人以一种重大的侮辱……这是执行一切灭亡中国计划的总机关，也可以说是集日本从前在中国到处制造罪恶的种种特务机关之大成的一个总特务机关。”［《蒋介石斥责〈近卫声明〉的话》（1938年12月26日）， 中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编 第五辑 第二编 外交（一）》，江苏古籍出版社1997年版，第56－57页。］ 战地党政委员会副主任李济深也曾指出：“敌在多面受敌、顾此失彼的环境下，敌寇唯一的打开困难的办法，厥惟竭尽全力的以图巩固其所谓‘侵略区’之统治。”［转引自叶剑英：《论沦陷区》，《星岛周报》，1939年第16期。］ 因此，对于日本设立兴亚院，蒋介石必须进行反制，以抵制日本对中国占领区的政治控制和文化殖民。

1938年11月，国民政府军事委员会在南岳举行军事会议，检讨前期抗战的得失，确定二期抗战的方针。会上，蒋介石“提出政治重于军事，游击战重于正规战，变敌后方为其前方，用三分之一力量于敌后方之训示”，［秦孝仪主编：《中华民国重要史料初编——对日抗战时期 第二编 作战经过（三）》，“中央”文物供应社1981年版，第149页。］ 体现了对敌后工作的重视和战略转向。为此，白崇禧“建议在军委会下设置战地党政委员会，各沦陷区设分会，其任务为发动民众对敌全面抗战，消灭伪组织，阻止敌人政治、经济、文化的侵略”。［程思远：《政坛回忆》，广西人民出版社1986年版，第127页。］ 12月30日，蒋介石手谕国民党中央党部秘书长朱家骅，要求“中央委员每人对党务必承担一种实际工作，例如各战区沦陷区之政治、社会、敌情之调查、宣传……及视察各重要县份之党务实际工作，三民主义研究会之参加等等”，［《蒋中正致朱家骅手谕》（1938年12月30日），《总裁手令》，馆藏号：一般137/144，中国国民党文化传播委员会“党史馆”藏。］ 严令由朱家骅领衔制定切实方案与工作办法，以及先拟派各委员所任工作，务于国民党五届五中全会前拟定实施纲要。因此，战地党政委员会之设已成为当务之急，其工作对象“则为敌寇‘兴亚院’之整个阴谋”。［程潜：《本会今后工作之使命》，《战地党政月刊》，1941年第1期，第6页。］

与此同时，中国共产党的敌后游击战全面展开，抗日根据地在不断扩大。关于这方面的研究成果很多，此处不赘，只补充几则日方和国民党方面的史料。1938年11月18日，日本华北方面军编写的情报显示，“今后华北治安的对象是共军，而共军的核心及动力是政治部”，“政治部的妙处在于其强大的组织力量及顽强的行动，并有一贯的共产思想”。1939年3月，日本华北方面军以五台县为中心的调查报告也指出：“在此期间（1937年秋至1938年1月），五台县政有了很大变化。宋（宋邵文）任五台县长时，山西省政府对该县的领导尚有相当力量，但随着边区政府的成立和加强，其实际领导权即转入八路军手中。”［日本防卫厅战史室：《华北治安战》上册，天津人民出版社1982年版，第100、88页。］ 国民党方面也有相关统计，1939年春，“共军并已占控冀察热部分边区地域”，晋察冀边区已经成为陕甘宁边区以外的重要根据地。“晋察冀边区，包括山西、河北、察哈尔、热河等省之一部分，在行政上划分有北岳、冀中、冀热三区，县治一百零八个，人口二千五百万”。［秦孝仪主编：《中华民国重要史料初编——对日抗战时期 第五编 中共活动真相》，“中央”文物供应社1985年版，第126页。］ 1938年12月31日，蒋介石在日记中写道：“军事与党国之危险，最大时期，已经过去，惟共党乘机扩张势力，实为内部之殷患。”［黄自进、潘光哲编：《蒋中正“总统”五记 困勉记》下册，“国史馆”2011年版，第647页。］ 1939年1月6日，蒋介石在日记中分析国内局势时，说得更为直白：“目前急患不在敌寇，而在共党之到处企图发展；沦陷区游击队之纷乱系统……关系国力消长，抗战成败甚大，应定切实对策，方足以消弭隐忧也。”［秦孝仪主编：《“总统”蒋公大事长编初稿 卷四》上册，（台北）财团法人中正文教基金会1978年版，第291页。］ 国民党于五届五中全会后相继颁布了《共产党处置办法》《处理异党实施办法》等政策性文件，“反共声浪，忽又甚嚣尘上”，［毛泽东：《新民主主义论》（1940年1月6日），中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921-1949）》第17册，中央文献出版社2011年版，第11页。］ 各种“防共”“反共”的措施和办法接踵而至。所以，尽管战地党政委员会在成立之时曾以协调战地国共两党两军关系相标榜，并延揽了中国共产党及其他左翼人士在其中任职，但这只是权宜之计，掩盖不了其反共的意图及其逐步加强的态势。