清前期盛京将军统御下的辽沈地区地方行政建制

摘 要：清朝入主中原后在陪都盛京设置了旗民双向建制的地方行政机构，即八旗驻防与府州县制。由于府州县建在八旗驻防区内，二者的辖区重叠错落，作为政治中心的旗署与民署同置一城，形成两种政治文化的交融共体。在政治运行中，虽有旗民分治之名，但因府州县佐贰官的设置不足，使得城守尉等旗官直接参与钱粮刑名等政务。而民人不断冲破封禁，流寓各州县和八旗驻防区，又使国家不得不在这些区域中派出府级佐贰官“通判”行使正印官的职能，从而形成旗民之间的满汉文化在权力空间中的碰撞、攘夺与交融。虽然统治者为维护“满洲根本之地”的利益，将府州县官、通判等设为满缺，令五部侍郎监管奉天府府尹的事权，但是清朝统治者在诸种力量的作用下，最终还是选择了“大一统”的政治文化。

关键词：八旗驻防；城守尉；奉天府；理事通判；文化交融

清朝入主中原后，在陪都盛京的所在地辽沈地区，实施了八旗驻防与府州县并置的双向地方行政建制，学界通常称之为“二重制”，相关研究成果较多，^①但尚有诸多细节及逻辑需探索和解读。本文将从辽沈地方行政建制的过程开始梳理，以说明并讨论在八旗驻防与州县并行的政治框架内，满汉各自的文化载体在交融中产生的碰撞与攘夺；在国家治理的过程中，统治者又是如何走出其自身设置的满汉畛域，从而最终在诸种因素的合力作用下为成就“大一统”的政治格局而做出选择。

一、八旗从拱卫盛京到“以城为纲”的驻防格局

根据《清史稿》的记载，“顺治元年，世祖将迁燕京，设盛京八旗驻防兵，以正黄旗内大臣何洛会总统之，以镶黄旗梅勒章京统左翼，正红旗梅勒章京统右翼。每旗设满洲协领一，佐领四，蒙古、汉军佐领各一”。此外，清朝设熊岳、锦州、凤凰城、宁远、兴京、辽阳、牛庄、岫岩、义州等城守官，盖州、海州设佐领，其下各设“满洲”佐领自一员至三员不等，汉军佐领一员、或不设，统领驻防兵。^②“康熙元年，改盛京昂邦章京为镇守辽东等处将军，梅勒章京二人为副都统，统辖协领、佐领、骁骑校。四年，改辽东将军为奉天将军。十四年，设锦州、义州城守尉各一，佐领、骁骑校各有差。各边门皆置防御一”，“雍正五年，设熊岳副都统一人，广宁、义州、锦州、宁远至山海关设副都统一，复州、南金州、凤凰城、岫岩、旅顺等处设副都统一，分辖旗兵”。【赵尔巽等撰：《清史稿》卷一三○《兵志一》，第3866页。】

上述文献讲述了盛京八旗驻防的三个阶段：顺治元年（1644）盛京的八旗驻防由盛京总管、二梅勒章京负责，即“盛京将军及副都统俱在一城驻扎”，【《清世宗实录》卷五八，雍正五年六月庚子条，《清实录》第 7 册，中华书局1985年版，第888页。】其下有协领、佐领统帅的八旗主力。而“所以令各省将军、提督、总兵官标下官兵驻于一处，是为以防守地方为要务，易于管束，且不误调用起见”。【《盛京将军噶尔弼奏报盛京驻防兵丁情形折》（雍正四年十月初九日），中国第一历史档案馆译编：《雍正朝满文朱批奏折全译》，黄山书社1998年版，第1407页。】同时在熊岳等九城设置“城守官”，但无具体官职，盖州、海州仍以佐领驻守，是为第一阶段。第二阶段是康熙十四年（1675）在锦州、义州两个驻防城中设置“城守尉”，当是城守官以“城守尉”命名的开始。第三阶段是雍正五年（1727），将军麾下由两名副都统增至三名副都统，统领盛京城内八旗官兵分驻各城，盛京八旗由集中驻防改为“分城驻防”。其中有两点需要进一步阐述。

其一，“城守尉”及设置意义。盛京地区的“城守尉”是由顺治初年的“城守官”演变而来，这在学界基本达成共识。已有的研究指出，“军事需求是其设置的根本指标，随着清朝疆域的时空变迁，最终形成了以京师、盛京为中心的两大城守尉驻防体系”。【莘旭华：《清代八旗城守尉驻防初探》，《满族研究》，2019年第3期。莘旭华根据相关资料认为，自康熙十四年至二十六年盛京地区设置城守尉的10个城，分别是山海关、锦州、义州、开原、辽阳、金州、复州、岫岩、凤凰城、兴京，与康熙《盛京通志》略有不同。】那么清朝为何在盛京八旗驻防体系中普遍增设“城守尉”一职呢？仅仅是单纯的军事需求吗？

首先，关于“城守尉”设置的时间。《清史稿》有曰：康熙十四年锦州、义州各设城守尉一人，是为清朝在盛京地区设置“城守尉”的最早记载。康熙二十三年（1684）编纂的《盛京通志》记载，已有10个设置城守尉的城，即兴京、凤凰城、盖平、金州、开原、锦州、广宁、义州、牛庄、山海关。【参见康熙《盛京通志》卷八《疆域志》，康熙二十三年刻本，第7-12页。】

而后，《清世宗实录》在雍正六年（1728）三月的条目中，有“奉天所属十四城，旧设城守尉十员” 【《清世宗实录》卷六七，雍正六年三月丁丑条，《清实录》第7册，第1030页。】的记载。乾隆九年（1744），御史和其衷在其巡查盛京后的一份奏折中，也提到盛京八旗的“十四城城守尉”。【《清高宗实录》卷二一八，乾隆九年六月辛酉条，《清实录》第11册，中华书局1985年版，第813页。】可证，自康熙十四年至二十三年，盛京地区以“城守尉”为驻防城城守官的八旗驻防建制已经形成。这一时期，清朝在平定三藩、收复台湾之后，国家战略的重心已转入东北，即筹备反击沙俄侵略者的战事。辽沈作为黑龙江地区的后方，完善八旗守城建制，也在国家政治规划之中。在盛京地区集中设置10个城守尉，充分说明城守尉一职的特殊意义。

至乾隆朝，“城守尉”的设置虽有调整，但制度不变。据《乾隆盛京通志》记载，“奉天将军所属有兴京、辽阳、牛庄、盖平、开原、广平、熊岳、锦州、义州诸处及各城边门，自都统以下各有城守尉、佐领、骁骑校防御”。【参见（清）阿桂、（清）董诰修，（清）刘谨之、（清）程维岳纂：《乾隆盛京通志》卷三九《职官一》，凤凰出版社编选：《中国地方志集成·省志辑·辽宁》，凤凰出版社2009年版，第691页。】上述“城守尉”在数量上变成9个，说明在康熙以后的数十年间，“城守尉”驻于何城是有所变动的，但兴京、牛庄、盖平、开原、锦州、义州6城在不同版本的记载中都有“城守尉”驻防，而此6城或地处边界或为交通要道，其战略位置的重要，彰显了城守尉设置最初的军事意图。

其次，关于“城守尉”设置的用意，《清高宗实录》有一段话值得注意，即“各直省设立将军、副都统，原为管辖驻防兵丁。无将军、副都统处，则设城守尉管理。城守尉虽系三品，其职几与副都统相等，且又独驻一城办事，亦在大臣之列”。【《清高宗实录》卷八七八，乾隆三十六年二月丁丑条，《清实录》第19 册，中华书局1985年版，第756页。】其中“无将军、副都统处，则设城守尉管理”，说明这10个城按规制无法设置副都统驻守，以协领、佐领为城守官又存在官职偏低的问题。而以“城守官”为三品官驻守一城，刚好解决了这一制度上的两难。此外“独驻一城办事”的表述，则明确了“城守尉”是在八旗驻防体制中由单纯的军事官员向办理政务、文武兼具的守土官员，即“办事”“大臣”转变。就此而言，城守尉的设置，又满足了当时关外八旗驻防的政治与社会需求。

众所周知，清朝的八旗驻防基本上是携家驻防，每个驻防城都是一个“满城”，由城守尉驻守的城也不例外。康熙十四年，城守尉初设时，城内的丁口已初具规模。如锦州府城守尉领有7个佐领，驻防官兵800余人，广宁县城守尉领兵100人，义州城守尉领兵千余人，俱驻城内。【参见（清）刘源溥、（清）孙成纂修：《锦州府志》卷七《武备志》，金毓黻主编：《辽海丛书》第2册，辽海出版社2009年版，第843页。锦州城守尉领有拨什库84人、甲兵500人、“新满洲”披甲兵丁220人。广宁县城守尉，领披甲兵丁100人。义州城守尉领披甲兵丁700人，“新满洲”披甲兵丁350人。】相较顺治初年各城最多不过百余人【参见（清）鄂尔泰等修：《八旗通志初集》卷二七《兵志制二》，东北师范大学出版社1985年版，第518-528页。】的驻防规模，兵丁已多出几倍，如果再加上八旗官兵的携家丁口，还要多出3～5倍。清军入关后，国家对八旗官兵实施经济上的供给制，提供饷银禄米，同时分给八旗兵丁每人5～6垧的土地。【参见（清）鄂尔泰等修：《八旗通志初集》卷一八《土田志一》、卷一九《土田志二》，第326、331、338页。】盛京地区的八旗驻防也不例外，至康熙初年已发展成一个由旗人各阶层聚居的小社会，而城守尉则是负责管理这个区域的“办事官”，足见城守尉所辖当是一个等同州县的政区。故有学者得出，“城守所辖疆域”或“城守专辖”与“县疆域”性质相同的结论。【参见傅林祥：《清代盛京等省的“城守”与“城”》，《史学集刊》，2019年第4期。】

“城守尉”是统治者为维护“满洲根本之地”的制度规划与设计。乾隆朝以后，城守尉等旗官介入州县行政事务的趋势进一步增强，体现的是国家整体资源分配，包括政治资源向八旗驻防官员的让渡。

其二，盛京城八旗由集中驻防到分城驻防。雍正四年（1726）十月，盛京将军噶尔弼指出，盛京城的八旗驻防出现了兵丁因贫困而典卖旗地的现象。他说：“盛京地方官兵初皆驻一处，自康熙二十八、九等年始，因年景不好，陆续变卖房舍，有田者随田而往，无田者亦变卖房舍，前往各城村庄分散以居。盛京城属马兵数五千余名，而在城实数有千名。管兵协领、佐领皆住城内，官兵远居者相隔数百里，虽当差、操练时轮流而行，但操练时亦不能齐整，管束时鞭长莫及。且倘有事用之，则断不能早取晚来。欲调伊等来驻城内，而城内皆无住房。”另外，兵丁“每月仅获钱粮二两，若从已置家产久居之地迁移，则不能来，必致困难”，遂以“防守地方，关系甚巨”，密折奏闻。【《盛京将军噶尔弼奏报盛京驻防兵丁情形折》（雍正四年十月初九日），中国第一历史档案馆译编：《雍正朝满文朱批奏折全译》，第1407页。】

可见，在八旗官兵集中驻防的数十年后，盛京城的生活物资出现了匮乏，而城市化的生活环境也导致了八旗兵丁的贫困化。为另谋生路，他们不得不典卖土地房屋，致五六千人的驻防官兵只剩千余人留守，说明约80%的驻防官兵已另辟新的居地以谋生计。由此，原有的集中于盛京城的八旗驻防体制已名存实亡。

雍正五年六月，根据噶尔弼的奏请，雍正帝接受现实并对盛京驻防进行调整。他说：“盛京甚属紧要，兵民旗人最多，且地方辽阔，十三城相隔七八百里有余，将军、副都统俱驻扎盛京内地，教训整理不能周到。朕意当照船厂、宁古塔、白都纳例，各设副都统一员管理，自广宁、义州、锦州、宁远，至山海关，设副都统一员。复州、熊岳、南金州、凤凰城、岫岩、旅顺等处，设副都统一员，令其分辖管理一切事务，教训众人，改易陋俗，当有裨益。”寻经议政王大臣会议后提出，“应于锦州及熊岳地方添设副都统各一员，即于盛京副都统二员内移驻锦州一员，其熊岳一员交兵部照例奏请补放”。【《清世宗实录》卷五八，雍正五年六月庚子条，《清实录》第7册，第888页。】

简言之，这次调整，主要是将盛京城内的驻防官兵调往城外，“盛京城内所有驻防兵丁六千名节年俱各搬移城外，或百里、或五六十里居住”。【《清世宗实录》卷五二，雍正五年正月乙巳条，《清实录》第7册，第786页。】然后是将副都统由二人增至三人，三名副都统分别驻盛京、锦州、熊岳。盛京城内集中驻防的官兵分散到周边的各城驻防，“以城为纲，路及边门属之”，【（清）徐世昌等编纂，李澍田等点校：《东三省政略》卷八《旗务·奉天省·旗制篇》，吉林文史出版社1989年版，第1307页。】并形成“自将军而下，其最重且要者则设副都统驻扎，次则城守驻防，次则佐领、骁骑校驻防。盖城守尉隶副都统，协领、佐领隶城守尉，骁骑校等员复隶协领、佐领，而皆统隶于将军”的驻防体系。【（清）阿桂、（清）董诰修，（清）刘谨之、（清）程维岳纂：《乾隆盛京通志》卷五一《兵防一》，凤凰出版社编选：《中国地方志集成·省志辑·辽宁》，第838-839页。】

雍正六年三月，盛京将军觉罗伊礼布又就如何驻防事宜条奏四点，其中有两点关涉重要。一是增加城守官副职。“奉天所属十四城，旧设城守尉十员、协领二员、掌印防御二员，请照在京八旗正副参领、佐领、骁骑校之例，于有城守尉处，委副城守尉。有协领处，委副协领。有掌印防御处，委副掌印防御各一员，令其公同办理”。二是在驻防八旗中遴选官员参与对旗民户籍的清查。“奉天旗民杂处，请遴委贤员会同地方官彻底清查。系民则归州县管辖，系旗人则查明各该旗分入于各该佐领册内管辖，庶奸匪不得潜藏”，奏准实施。【《清世宗实录》卷六七，雍正六年三月丁丑条，《清实录》第7册，第1030页。】如此，则从权力归属的角度加强了八旗城守官对辖区内甚至州县事务的参与度。