粤港澳高校合作办学界面管理的现实与重构

摘要：新时代国家战略下，粤港澳高校合作办学深入发展，制约因素逐步凸显。运用界面理论概念，对合作办学活动的协调性、动态性、功能性特点进行分解，将其困境归因为组织界面、流程界面、任务界面的结构性矛盾。提出构建“结构-情景-要素”三维分析框架，进行界面管理系统重构。针对组织界面，打造“资源共享体”，从区域规划、高校主导、差异互补出发，优化资源配置，提升协调性要素。针对流程界面，设计“弹性协同体”，采用“高校+政府”模式构建弹性协同机制，升级内部自循环系统，完善质量保障体系，强化动态性要素。针对任务界面，凝练“决策共同体”，厘清政府决策边界，构建“软性”监管，引入多元服务供给，优化功能性要素。

关键词：粤港澳；高校；合作办学；界面管理粤港澳高校合作办学作为一项跨境教育活动，其本质在于实现不同办学主体间教育资源和要素的有效整合，进而产生协同效应，创造出新的办学模式和知识成果。然而，作为一项涉及多元主体的跨境合作办学活动，其面临的最大挑战在于需要突破多重场域边界和主体间边界。从横向维度看，合作办学跨越了政策、教育、社会和经济等多个场域，要求在不同场域间实现有效衔接和有机协调；从纵向维度看，合作办学涉及中央政府、三地政府、港澳高校、内地高校、学生等多个层级的主体，这些主体在制度环境、组织结构、文化背景等方面存在显著差异，形成了主体间的边界壁垒。因此，粤港澳高校合作办学面临的核心问题是如何跨越不同场域和主体间的边界，实现多元要素的交流和融合。

本研究尝试从界面管理理论视角探索粤港澳高校合作办学主体间要素交流和协同的微观机制。界面（interface）作为跨学科概念，在管理学领域被定义为不同主体为完成特定任务而形成的要素间的相互作用关系。[1]界面管理（Interface Management，IM）就是对界面交互作用进行协调控制。[2]粤港澳高校合作办学界面管理的有效运作依赖于两个重要基础。首先，构建稳定有序的界面管理结构是确保政府、高校、社会等多元主体合理衔接的重要前提，这一结构为跨境合作办学提供了基本的组织框架和运作平台。其次，界面管理要素作为依附于界面结构而产生协同效应的关键要件，构成了界面管理机制的基本逻辑和内在规律。此外，粤港澳高校合作办学界面管理也依赖于特定情景，需要结合区域经济社会发展需求、高等教育发展战略等宏观背景，以及合作办学项目的具体目标、模式等微观情境，明确界面管理的目标导向和实施路径。基于此，本文提出构建一个基于“结构—情景—要素”的粤港澳高校合作办学界面管理系统，旨在厘清界面管理的组织基础，分析特定情景下的矛盾困境，优化重构界面管理要素，为其界面管理提供一个顶层设计框架，揭示跨境合作办学中的界面协同机理。

一、识别界面结构：合作办学界面管理的逻辑起点学界对界面的认识主要体现在两个维度：一是基于组织间一对一交互视角，强调界面的媒介属性，将其视为组织基于更大系统目标而产生交互时呈现的连接点和共同边界。识别粤港澳高校合作办学的结构化界面，有助于剖析参与主体双边交互中界面的功能特征。二是基于要素集成视角，视其为承载多组织协同、多要素整合过程的集合体，体现“交互性”“联结性”“整合性”等基本属性。梳理关键要素在界面上的配置路径，可以厘清不同层级界面的集成机制，揭示多组织交互关系的动态演化规律。综合以上两种基本认识，粤港澳高校合作办学系统内的界面结构可划分为以下三类。

（一）组织界面结构：合作办学界面管理的协调性要素

组织界面是指组织与环境之间的边界范围，负责处理信息、资源流动及其产生的影响力，以实现组织内外部的适应与协调（Aldrich，1977）。[3]粤港澳高校合作办学作为一项复杂的跨组织协同活动，涉及多元利益相关方，包括独立教育实体、政府机构和中介组织等。这些参与主体在资源禀赋、体制机制、组织目标以及利益诉求等方面存在显著差异，合作沟通过程中也不可避免地会产生分歧，形成离散的组织界面。除上述组织外，办学过程中还会出现为了应对特定问题而临时组建的任务型组织。这些实体组织和临时组织构成了复杂的网络组织系统，共同形成了合作办学的组织界面。集中管理组织内部的物质、信息和认知交换，是实现组织性能最大化提升的有效途径（Tushman，1981）。[4]组织界面是合作办学界面管理的形成条件，具有协调性特征。合作办学界面管理需要持续维系和优化跨组织间的衔接与协同，关注合作主体间的资源交换、信息沟通和情感互动。

（二）流程界面结构：合作办学界面管理的动态性要素

流程界面是连接相互依赖活动的关键节点，确保信息在活动间顺畅流动和传播（Parraguez，2016）。[5]粤港澳高校合作办学是一个涵盖多个环节和阶段的复杂过程，不同阶段之间的交互作用构成了流程界面。正是基于界面上的要素重组，使得原本连续性的活动被自然分解为离散的阶段性活动，从而产生了流程界（Morris，1979）。[6]以举办合作办学教育机构为例，其流程包括前期准备、合作洽谈、项目申报、课程设置、招生录取、教学实施、学位授予等环节，每个环节都有特定目标和预期成果，形成独立又相互关联的阶段界面。在每个阶段界面上，需要评估前一阶段的成果，规划下一阶段的目标，这就意味着，信息、资金、师资和教学资源等要素需要在界面上实现重新整合与优化配置。流程界面是合作办学界面管理的重要表现形式，具有动态性特征。其管理核心在于协调各环节的动态需求与变化，优化资源配置，提升办学效率。

（三）任务界面结构：合作办学界面管理的功能性要素

任务界面是指不同任务单元间为完成共同目标而进行的信息交换和协调活动（Kraut，1995）。[7]粤港澳高校合作办学项目的复杂性体现在其涉及多维度的任务目标和过程。为确保项目目标的有效达成，通常采用任务分解的方式，将整体任务划分为若干相对独立的任务包，并分配给相应的任务小组负责执行，同时这些任务包之间存在着交互与协同的需求。因而，任务界面管理的核心是协调异质性任务主体，整合各自优势资源，实现任务协同。此外，任务界面还涉及用户主体与系统环境之间的交互，以及用户主体对任务的认知与实践（Sutcliffe，1995）。[8]在合作办学情境中，需关注用户主体与系统环境的互动，以及彼此对任务的解释和执行。任务界面是合作办学界面管理的生成根源，具有功能性特征。识别并管理任务界面，协调异质性主体，对于促进任务执行具有重要意义。

粤港澳高校合作办学界面系统的形成与演变呈现出多层次、多维度的特点。界面问题的产生往往源于三种界面的相互交织和影响。为了更加直观，本研究选取政府和高校两类主体，发现粤港澳高校合作办学界面系统呈现出纵向的层次性和横向的交互性（如图1所示）。纵向上，从微观到宏观形成了多层嵌套的复杂网络；横向上，每一个界面都起到了跨主体、跨区域、跨层级的中介作用。界面管理系统的稳定性和适应性，内嵌于各层次、各类型界面的匹配程度和耦合能力。当某一界面出现失衡或僵化时，会通过界面间的传导和反馈，影响整个系统的运作绩效。

二、剖析界面情景：合作办学界面管理的冲突表现客观还原界面情景是厘清粤港澳高校合作办学界面管理矛盾成因和表现的重要途径。界面情景指合作办学过程中，在任务界面、组织界面、流程界面三个层面，由于参与主体在属性、诉求、行为等方面的差异性互动，在特定时空条件下形成的多元动态关系。[9]结合笔者自2021年起历时三年的跟踪调研资料，系统梳理合作办学在三个界面层面情景下的运作机制、主体博弈、环境影响等要素，可以归纳出合作办学界面管理的矛盾冲突表现。

（一）组织界面情景：政策供给不足与利益表达不畅阻碍跨组织协同

粤港澳高校合作办学是一种跨组织、跨区域、跨制度的高等教育合作类型，涉及政府部门、高校、社会组织等多个利益相关者，各主体在知识、信息、资源等方面均存在不同程度的异质性和差异性。一旦缺乏有效的沟通渠道将导致认知偏差，容易出现利益表达不畅、政策供给不足、资源整合受阻等问题，使跨组织协同缺乏稳定性和持续性。[10]

第一，文化认知差异和信息不对称制约多层级跨部门协同治理。粤港澳高校合作办学涉及三地多层级政府部门和院校组织，因参与主体间办学理念差异和信息沟通障碍，在发展规划和具体运作等方面难以达成共识，影响合作推进力度和成效。一方面，主体行动逻辑差异导致合作阻力。港澳高校推崇国际化、市场化办学理念，强调学术自由、大学自治和利益相关者平等参与。而内地政府侧重地方经济社会发展需求，强调政府主导和统筹规划，重视高校的政治功能和服务定位。以澳门科技大学和澳门城市大学为例，自启动合作谈判以来，两校与内地合作方在具体事项上的谈判陷入僵局。另一方面，信息不对称加剧部门间协调障碍。不同政府部门及跨校区间存在信息不对称和制度冲突，条块分割明显。以香港科技大学（广州）为例，港科大校长、校董会成员在筹办阶段多次赴不同部门协调，但部门间信息隔阂、认知差异大，跨部门问题难以有效解决。

第二，治理模式创新滞后阻碍三地制度耦合。当前合作办学治理模式因缺乏适应性法律基础和契约工具，难以实现衔接三地制度差异的耦合机制设计，形成对合作办学的有效规范和激励，推动政府与高校在互信基础上厘清边界、达成共识。政府被动发挥宏观引导和监管职能，高校难以释放创新活力。[11]具体来看，内地政府与港澳高校分属不同教育管理体制，在办学理念、管理制度等方面存在显著分歧，现有法律对合作办学缺乏针对性规范，港澳高校法律地位模糊，政府监管也缺乏明确法理依据，双方在监管权限与方式上容易发生争议。港澳高校实际享有较高办学自主权，在招标采购、社保等方面未全面执行内地标准化制度，引发政府担忧。在党建工作上，内地政府遵循统一领导、分级管理，要求进入港澳高校内部治理，但港澳高校基于维护既有治理完整性，提出将党建工作写入办学条例的建议。

第三，资源流动受阻降低合作稳定性和持续性。政府统筹管理倾向于高校个性化办学自主权诉求间的张力，是导致粤港澳高校合作办学资源流动受阻的根本原因。在现行政策背景下，各方参与主体在办学目的、方式和认知上的差异，进一步阻碍了跨境教育资源配置的帕累托最优。港澳高校与内地合作院校在人才培养、教学模式、科研合作等方面呈现分离割裂状态，合作办学机构与港澳母校也难以实现真正意义上的一体化办学。集中体现在三个方面：人才培养方面，港澳与内地学分认定标准不一，跨校区学分互认和学籍管理缺乏统一规范；教学模式方面，合作办学机构的专业设置、教学评估、管理体系与母校存在差异，教学资源难以优化配置；科研合作方面，受限于科研管理制度和政策壁垒，港澳与内地高校在项目申报、人员交流、成果转化等方面合作不足，未能充分发挥资源优势。[12]

（二）流程界面情景：办学模式固化制约资源配置与合作成效

党的十八大以来，国家积极推进粤港澳大湾区发展战略布局，不断深化教育领域对外开放力度，社会多元化需求的个性化导向更加凸显。[13]然而从实践反馈来看，粤港澳高校合作办学主要以政府支持下的港澳高校主导办学模式开展，内地高校参与度不足。该模式下的任务流程存在固化趋势，资源配置效率整体不高，集中表现为高校主体对关键资源的过度依赖和内生发展动力不足。

第一，办学模式与社会需求脱节导致办学效益受限。当前粤港澳高校合作办学趋势为“政府+高校”的办学模式，即内地政府提供关键资源，港澳高校提供教育资源，共同举办独立法人合作办学机构。这种模式虽然利用了双方的资源禀赋，然而由于过于强调资源投入而忽视了办学模式内生性创新需求，在新形势下逐渐显露出难以满足多元化需求的弊端。现有办学模式下，高校对政府提供的关键资源存在较大依赖，议价能力不足，办学自主权受到削弱。这种不对称的依赖关系使得高校难以突破既有办学模式的路径依赖，难以根据社会需求调整办学定位、优化专业设置、创新人才培养模式；合作办学机构独特品牌和核心竞争力培育不足，在参与国家级项目评优，以及开展科研教学等方面都将受到掣肘。长期来看，资源驱动型的单一模式容易导致合作办学沦为“沉淀池”而非“活水源”，不仅降低资源配置效率，难以实现人才培养实效，也容易造成创新动力不足，进而影响社会声誉和认可度。

第二，产权制度变迁的适应性改造不足加大了制度变迁阻力。具有独立法人资格的办学机构是当前港澳高校合作办学的主要组织形式，但由于缺乏针对性立法，主要参照中外合作办学条例进行登记注册，在办学性质界定、办学者权益保障、产权归属等方面存在诸多模糊空间。笔者立足办学实际，根据产权制度法律规定，发现当前办学类型主要包括企业法人型（UIC）、民办非企业法人型（港中深）、新型事业法人型（港科广）三种。然而，现有的法人类型在营利与公益属性之间难以实现平衡，新型事业法人虽然在强化公益属性、完善法人治理等方面有所突破，但在产权制度创新方面仍然受到路径依赖的掣肘。此外，地方政府在推进办学机构产权制度改革中，普遍采取一刀切的趋同化管理思路，对有改制意向的办学机构，往往要求其进行资产清算注销，并按资产类别分别划拨，流程繁琐耗时。这种追求理性制度置换的工具理性逻辑，忽视了产权界定的渐进性与利益相关者的多元诉求，排斥了市场主体的非正式制度偏好，加剧了产权制度变迁阻力。