“实践—政策—学术”三维审思

摘 要：产教融合型城市建设，是一个兼具“实践—政策—学术”品性的时代命题。从实践上看，西方的大学与城市互动关系史中先后出现了冲突论、文化声誉点缀论、疏离论、城市轴心动力论、大学城论等不同理念；通过扬弃西方的理念，中国开始了产教融合型城市建设，以促进、深化城市、产业、教育之间的互动关系和实践融合，不过，仍面临着总体推进乏力、各地实践并不平衡的挑战和不足。从政策上看，中国以城市的基层探索创新为基础、以中央的政策认可为标志，初步建构了产教融合型城市建设的政策体系，但仍存在政策配套不足、政策推进乏力、政策执行成效缺乏评估督导等难题。从学术研究上看，国内研究者主要借鉴了西方的“知识生产模式”理论、“学术资本主义”理论、政产学关系理论、“创业型大学”理论等，自2007年以来在价值分析、要素分析、政策分析、本体论研究、建设路径探索等方面开展研究并取得了较丰富的成果，但由于实践尚未完成、探索仍在途中，产教融合型城市建设仍属尚待深入探究的学术命题。

关键词：产教融合型城市；实践特性；政策动态；学术品性

城市是人类文明发达水平和发展高度的标尺，城市的兴盛能为人类社会的发展提供最大的可能性；城市是现代大学的空间载体，并使得现代大学在12世纪左右萌芽于西欧城市。大学是人类社会追求创新、实现超越的精神家园和轴心机构。作为“创新之所”[1]的“知识城市”[2]，需要大学为之提供精神动力和智力支持。大学与城市的良性互动，不但使得目前中国最具改革与发展活力的新型大学大多产生于新兴城市或城市群，而且引导中国的高等教育改革和城市发展共同围绕建设产教融合型城市而展开。但是，中国的产教融合型城市仍属新兴事物，其发展规律仍未得到清晰揭示，建设实践也尚未完成，“城市为什么需要大学”“大学怎样影响城市”“大学怎样研究城市”等问题仍待探索和回答[3]，相关思想和认识甚至还存在误区。为了澄清思想观念、确立起理论共识，为深度探究产教融合型城市建设的战略内涵和推进策略奠定扎实基础，非常有必要基于系统思维和全局意识整体发挥城市的空间整合功能，从实践、政策、学术三个维度深度审思产教融合型城市建设。

一、产教融合型城市建设的实践特性

在高等教育先发的欧美国家大学发展史中，大学与城市的关系历经曲折，先后出现五种互动关系、产生了五种思想认识。一是中世纪大学与城市的冲突论。9-11世纪兴起、以手工业为基础、世俗特征明显的欧洲新兴城市，与以教会为庇护、以教士身份为依托、组建学者行会、坚持“自治主义”[4]的中世纪大学之间存在着冲突。比如，1209年牛津大学与镇上居民产生冲突后，行使罢教迁移权，并导致剑桥大学的产生；随后持续几百年的冲突，使得牛津大学与牛津镇之间形成了“一种斗而不破、相互依存、共同发展的关系”[5]。二是商业资本主义兴起时期大学作为城市的文化声誉点缀论。13世纪的一些城市（如意大利的维切利、佛罗伦萨），世俗君主和城市当局发现大学能提供“一批不容忽视的经济上的主顾，并为培训顾问与官员们提供无与伦比的教育场所，还是造成赫赫声望的基础”[6]，为了挽留大学而不惜付出昂贵代价，如由城市供养学者。[7]三是20世纪之前欧美大学与城市疏离论。受欧洲传统的影响，早期北美洲的大学具有明显的反城市倾向，在空间选择上重小城镇而轻大城市。[8]帕森斯认为：“19世纪和20世纪初，美国理想的校园是在小城镇。大学对城市有一种憎恶感，如果它们‘幸运地’坐落在城市中，它们会很快离开它。参与大都市的学术和文化生活不是它们的本性。理想的校园是在乡村。”[9]由此而形成了西方高等教育史中的“大学郊区化”现象。[10]四是“后工业社会”理论中大学作为城市轴心动力论。丹尼尔·贝尔的后工业社会理论强调：理论知识的编码是现代社会的“轴心原则”；“知识工人阶级”作为受过教育的专业人才，已成为越来越关键的、能起引导作用的社会集团；促使社会进步的关键是扩大高等教育机会；高等教育体制是“轴心结构”、大学是现代社会的“轴心机构”。[11]五是米歇尔·乌尔汗“校城融合”的“大学城”论。米歇尔·乌尔汗在考虑比利时鲁汶大学城的校区扩张时，并不是按照城镇规划的纲领性文件《雅典宪章》的要求对“居住、工作、休憩、交通”四大功能进行分区设计，而是按照“校城融合、面向未来”的方式进行一体化设计。[12]这种设计，既成就了新鲁汶大学[13]，也传承了英国牛津、剑桥遗风，在后续发展中具有极强的案例价值。

产教融合型城市建设，是中国特色的大学与城市关系创新发展之道。高等教育相对后发的中国，以全球视野、本土行动为基础，逐渐出现了两大变化。一方面，产教融合的“教”，从中职、高职扩展到本科职业教育、应用本科教育[14]、地方本科院校[15]，逐渐涉及新型大学[16]、创业型大学、“新工科”以及“双一流”建设高校、教师学术创业[17]等教育系统变革的所有领域，并使得产教融合逐渐实现了“从职教政策到国家战略”的飞跃，成为高等教育融入国家创新体系的关键环节、革新教育和学校的发动传动机制。[18]中国的高等教育、职业教育通过提供开放性、包容性甚至兜底性技术技能教育服务，借助其技术技能积累功能，日益成为促进产教融合型城市建设、实现共同富裕的理智动力。[19]另一方面，城市日益成为整合优质资源、带动高质量发展、推动城市群和都市圈的生成进而实现共同富裕的关键性空间载体；以城市为“基本盘”[20]的产教融合日益成为中国深化产业体制和教育体制改革、促进经济和社会发展的重要杠杆，产教融合型城市建设逐渐成为国家深化产教融合的重要战略举措[21]，成为激活职业教育发展价值、实现共同富裕的战略性空间枢纽，因此也成为中央评价地方创新型、高质量发展的重要观测点。

作为一个事关高质量发展的重大实践论题，产教融合型城市建设重在促进、深化城市、产业、教育的互动关系，实现三个方面的实践融合。一是从空间聚集角度促进产业和教育的深度融合。打破体制壁垒，深化产、教两大系统、两类组织在人才培养、科技创新等方面的优势互补、合作共建、成果共享，协同人才培养和产业发展。二是从人才资源聚集角度促进人才供给与市场需求的深度融合。将学生的成才需求和用人单位的人才需求有机结合起来，协调教育系统中的人才创新发展与产业界的高素质人才就业创业之间的关系，实现人才供需的有效匹配。三是从战略发展角度促进城市和产业的深度融合。通过人才的创新培养和有效供给，有机结合城市的公共服务和产业发展的服务需求，有效协同城市的资源聚集和产业的高质量发展，推动城市产业结构转型升级，催生良好产业生态系统、建成技术创新—人才培养—产业链完整且高端的生态系统。[22]据此可以说，产教融合型城市建设是“统筹推进教育科技人才体制机制一体改革”的重要路径。

尽管产教融合型城市建设取得了明显成效，但仍然面临着总体推进乏力、各地实践并不平衡的挑战和不足。具体而言，产教融合型城市建设主要在经济发达地区、部分城市得到积极响应、取得一定成效。张海平等人研究发现，即使在深圳等发达地区，产教融合型城市建设也存在着一系列难题，比如，“技术技能人才培养的适用性不强”“企业参与产教融合的内生动力有待提升”“政府产教融合政策体系实施效果有待加强”[23]。由于我国职业教育实行“分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的管理体制，高等教育实行的是“中央宏观指导、省级地方政府全面统筹、高等学校面向社会依法自主办学”的管理体制，产教融合型城市建设主要靠各城市的实践自觉和主动创新，而区域经济、社会发展状况的巨大差异极易导致各地建设进程的不平衡性。

二、产教融合型城市建设的政策动态

产教融合型城市建设的政策生成，是以城市的基层探索创新为基础、以中央的政策认可为标志。中国改革与发展的重要特点是源自基层的实践探索先于中央的政策推进，而党和政府从中央层面适时给予政策认可、进行政策推进，有助于进一步激活基层的实践探索潜能、促进实践探索的高质量发展。基层创新与高层“给予合法承认、保护、完善、提升，使之成为政策、成为正规的制度”[24]，共同推进中国特色的改革与发展。部分地基于中国实践经验的有益启示，部分地基于城市、高等教育以及产业发展的世界趋势，产教融合型城市建设逐渐从深圳、苏州、青岛等城市的探索性实践，转而提升为当前中国的重大政策议题。

中国的产教融合型城市建设政策体系已初步建成。《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（国办发〔2017〕95号）强调，“深化职业教育、高等教育等改革……促进人才培养供给侧和产业需求侧结构要素全方位融合”。在此基础上，《国家产教融合建设试点实施方案》（发改社会〔2019〕1558号）要求，“健全以企业为重要主导、高校为重要支撑、产业关键核心技术攻关为中心任务的高等教育产教融合创新机制”，并确定18个省域和宁波、青岛、深圳3个计划单列市为试点范围，计划5年左右试点布局建设50个左右产教融合型城市。《国家发展改革委办公厅、教育部办公厅关于印发产教融合型企业和产教融合试点城市名单的通知》（发改办社会〔2021〕573号）确定广州市、深圳市等21个城市（或城市群）为“国家产教融合试点城市”、将63家企业列为首批国家产教融合型企业。为了回应中央的政策，各省域先后出台地方政策。比如，广东省发展改革委、教育厅等《关于印发广东省产教融合建设试点实施方案的通知》（粤发改社会〔2020〕418号）确定了以下发展目标：“支持广州、深圳等市试点建设国家产教融合型城市，组织开展省级产教融合试点。”同时，拟在市级、县（市、区）级分批次布局建设省级产教融合型城市，建设培育产教融合型行业、产教融合型企业，重点打造一批产教融合创新平台和实训基地。2022年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》，在指导思想上要“以深化产教融合为重点，以推动职普融通为关键，以科教融汇为新方向”，在改革方向上“坚持以教促产、以产助教、产教融合、产学合作，延伸教育链、服务产业链、支撑供应链、打造人才链、提升价值链，推动形成同市场需求相适应、同产业结构相匹配的现代职业教育结构和区域布局”。2023年6月，国家发展改革委同有关部门联合印发《职业教育产教融合赋能提升行动实施方案（2023-2025年）》，优先考虑从省级试点城市中遴选出第二批国家产教融合城市，以便到2025年国家产教融合试点城市达到50个左右、产教融合型企业达到1万家以上。随着中央和地方相对密集地出台相关政策，中国逐渐形成了如下政策框架：以产教融合型城市建设为节点，统筹区域协调发展的战略布局；以产教融合型行业为支点，强化产教融合发展的监督功能；以产教融合型企业为重点，落实校企协同育人的主体责任。[25]产教融合型城市建设政策体系的主要形成方式是中央引导、地方跟进。

产教融合型城市建设的政策供给虽较充分，但在政策落实方面仍然存在不足。一是政策配套不足。《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（国办发〔2017〕95号）出台近两年后才印发《国家产教融合建设试点实施方案》（发改社会〔2019〕1558号）；在第一批21个国家产教融合试点城市（城市群）中，仍有试点城市未向社会公布试点建设方案；中央相关部委对《国家产教融合建设试点实施方案》的激励、保障政策还未出台具体落地的实施细则。二是政策推进乏力。对于产教融合、产教融合型城市建设的政策，教育行政部门的推动最为积极，且通过联合其他部委共同发文以强化政策效力，但由于管理权限所限，各级教育行政部门往往难以影响发改委、财政等部门的行动，政策的及时有效执行、配套推进难以控制。2020年至2023年的新冠疫情及其对经济发展、财政收入所造成的巨大影响，部分地强化了产教融合型城市建设的政策执行滞后困境。[26]三是政策执行成效缺乏评估督导。《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（国办发〔2017〕95号）要求“积极支持社会第三方机构开展产教融合效能评价，健全统计评价体系”。《国家职业教育改革实施方案》（国发〔2019〕4号）要求“完善政府、行业、企业、职业院校等共同参与的质量评价机制，积极支持第三方机构开展评估”。中共中央、国务院2020年印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》强调，“重点评价职业学校（含技工院校）德技并修、产教融合、校企合作、育训结合……等情况”。尽管党的十八大之后各级政府在推进“放管服”改革过程中，一直把“第三方评估”看作撬动改革的杠杆，通过“监督评估权外移”的方式向第三方社会组织放权，以便逆向保证政府管理的科学性、责任性和民主性，探索创新政府管理方式、促进政府治理现代化[27]，但是，密集下发的产教融合型城市建设政策往往都较为宏观、缺乏可评测的政策工具、没有督导措施，政策执行成效难以评估。