澳大利亚高等教育治理：主体、工具与主题

摘 要：复杂而有效的治理体系为澳大利亚高等教育积累了较高声誉和国际竞争力，文章从治理主体、治理工具与治理主题三方面对其进行剖析。联邦议会和最高法院奠定法律基础，教育部执行各项政策，其他部委贡献力量，质量与标准署执行标准和课程认证，各类协会和组织代表不同利益发声。各治理主体通过评估、立法、标准、调查等工具，围绕教学质量、科研质量、财务运行和学生体验四个主题开展治理，为我国提供了几点启示：大力发挥省级作用，从基层着手向上提升整体治理能力；明确国家层面职能，落实全国性立法，制定资格框架、执行标准、周期性评价报告、法律政策的维护更新等机制；在宏观、中观、微观层面，重新思考和讨论我国高等教育财务运行体系。

关键词：澳大利亚高等教育；治理体系；治理主体；治理工具；治理主题

党的十九届五中全会提出，到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化，建成文化强国、教育强国。[1]高等教育处于教育系统顶端，在国家人才培养、科技创新中的地位和作用日益显著，高等教育治理体系和治理能力现代化关乎国家发展大局，这要求我国高等教育治理达到具有中国特色的世界强国水平。澳大利亚是高等教育强国，教学、科研等方面均在世界上名列前茅，近年来自费留学生大幅流入也证明其所获得的声誉和认可，这主要得益于澳大利亚高等教育治理体系及运行机制，因此，对其进行研究和分析对推动我国高等教育治理现代化具有一定的意义。

澳大利亚高等教育由43所大学和130所左右（各年小幅变化）非大学高等教育机构（non-university higher education providers，NUHEPs）组成，部分非大学高等教育机构是技术和继续教育（Technical And Further Education，TAFE）学院，属于澳大利亚职业教育和培训（VET）范围，相当于我国的高等职业教育。2020年，澳大利亚高等教育有160余万在校生，留学生占比高达30%是澳大利亚高等教育的特色，各类长短期合同教职工14万余人，其中专任教师6万余人。[2]人口仅占全球0.3%的澳大利亚，却拥有全球9%的国际学生，超过72.5万名国际学生在澳大利亚学习和生活，其中来自中国的18.7万学生占所有国际学生的25.8%，占比最高。[3]

20世纪90年代以来，治理作为一种新的管理范式在西方兴起，治理的特点包括：治理不是一整套规则，而是一个过程；不是控制，而是协商；既涉及公共部门，也包括私人部门；不是一种正式制度，而是多方持续互动；形成治理意味着传统的管理已发生变化。俞可平指出：“治理的三大基本要素是治理主体、治理机制和治理效率。”[4]褚宏启提出：“教育治理是多元主体共同管理教育公共事务的过程，终极目标是好的教育。”[5]史静寰认为，质量和治理都是世界性的重要议题和重大难题，“质量治理”却形成了一个复杂而完整的概念，质量是方向、目标和内涵追求，治理是方法、过程和全新思路。[6]高等教育治理是多元利益相关者参与高等教育事务决策的结构和过程，是多元主体间权力配置和行使的制度化安排与互动关系的总和，从而达到多元参与、协商共治、高效合作的组织运行最佳状态。姚荣指出，我国高等教育治理现代化的要义是从政策思维走向法治思维。[7]

有关澳大利亚高等教育治理，理查德·詹姆斯等介绍了澳大利亚高等教育标准的由来、制定过程和国家发展背景[8]；澳大利亚高等教育质量标准体系包括高校标准、资格框架、教学标准、研究标准、信息标准[9]，是高等教育质量与标准署开展监管的依据[10]；王小佳从法律和校董事会构成两个角度说明了澳大利亚如何保证高校办学自主权[11]；韩梦洁等从学术委员会的学术治理、各部门协调与制约等方面探讨墨尔本大学的治理结构[12]；有学者从构架和大学治理两方面，解释了澳大利亚高等教育取得信任的原因，但是组织构架细节值得商榷[13]；澳大利亚大学建设和治理处处体现以学生为中心，以“争取世界各地优秀学子赴澳学习”为责任[14]；国内学者对澳大利亚大学内部治理研究较多[15][16][17]；从国家层面对澳大利亚整体高等教育治理体系的研究较少。[18]总体而言，我国对澳大利亚高等教育治理体系的研究不够丰富和深入，目前的情况是树木很多但尚未成林，对于澳大利亚高等教育治理参与的主体，开展的活动，运用的工具、目的和意义，以及在整体中局部发挥的作用等，均有待更加深入系统的揭示和探讨。

一、澳大利亚高等教育治理主体

澳大利亚联邦层面的议会和最高法院为高等教育体系奠定法律基础，教育部执行联邦政府各项政策，其他部委从不同角度贡献力量，质量与标准署是全国统一的高等教育质量保障和标准执行部门，研究资助机构负责科研项目资助与成果水平评价，各类协会和组织代表不同利益发声；州政府在高校成立、资金、政策、监管等方面发挥有限作用；高校是内部治理主体；业界参与各个层面的政策咨询，帮助培养学生掌握技能。

（一）联邦层面

1.议会立法、最高法院的司法解释

联邦议会通过各类法案，以及最高法院（High Court）的司法解释，赋予联邦政府、高校和高等教育体系相应的地位和权力。1946年的《澳大利亚宪法修正案》授权联邦政府可以制定“使学生获益”的法律。2003年的《高等教育支持法案》（Higher Education Support Act 2003）规定了高校在办学等诸多方面的高度自主权。[19]在2006年生效的《工作选择案》中，最高法院对澳大利亚《宪法》中的公司权力（corporations power）采用了宽泛的观点和解释，高等教育由包括大学在内的组织举办，这些组织被认定为合法公司（legally corporations），是有特殊目的的公司，而不是合伙企业（partnerships）或州政府部门，因此，联邦政府可以应用监管公司的权力来开展高等教育认证和质量控制，而高等教育提供者（higher education provider）可以采用相对独立但接受监管的公司财务制度。[20]

2.联邦政府与教育部

最初，联邦政府由于缺少明确的宪法赋予的权力，无法成立或管理高等教育机构。后来，联邦政府通过设立接受经费拨款的附加条件来间接管理高校，在高等教育领域拥有了很大权力。1993年前，联邦政府拨款到各州，之后直接拨款到大学，理论上，大学可以拒绝拨款及附加条件，但在实践中，大学普遍接受联邦政府设定的任何资助条件，直到上述2006年的法案之后才扩大了联邦政府直接管理的权力。联邦政府大量投资高等教育，2015年至2016年，支出近200亿澳元，包括对大学的直接资助、学生贷款计划的补贴等。学生可直接向大学缴纳学费，或向高等教育贷款计划（Higher Education Loan Program，HELP）进行申请，如果成功，联邦政府将代表学生向大学支付费用。

直到1966年，澳大利亚才有联邦教育部长，澳大利亚教育部的具体名称因其职责侧重和变化而调整，不断增加了青年人事务、技能培训等，现在教育部的全称是“教育、技能与就业部”（Department of Education and Skills and Employment），负责早教、基教、高教、技能与培训、就业、留学。澳大利亚教育部的目标是，通过教育、技能和就业路径，为人们创造机会和更好的收获，为澳大利亚经济繁荣和社会安定服务。

教育部的高等教育团队具体执行联邦政府各项政策在内的事务，包括高等教育贷款计划、国家科研基础设施资助项目（National Research Infrastructure，简称NRI）、澳大利亚科研评估与提升、公布统计数据和评价咨询报告、资助学校和高等教育机构、国家高等教育主动作为项目、偏远地区奖学金、高等教育研究检查、偏远地区学习项目、各类支持项目及学生资助等，这些计划是由2003年的《高等教育支持法案》等授权的。2011年的《高等教育质量与标准署法案》（Tertiary Education Quality and Standards Agency Act 2011，简称TEQSA 法案）授权教育部对“高等教育标准”负有全面责任，教育部长任命高等教育标准委员会制定标准。2015年，高等教育标准委员会发布了修订后的《高等教育标准框架2015》，经部长批准生效，质量与标准署开始负责大学注册、课程认证、风险监测。此外，教育部还完成大量的检查评估报告（Reviews）、咨询建议（Consultations）和包括就业调查、新的政策、问题研究在内的声明（Announcements），均在网站及时公布，同时还提供工作找寻、技能培训、学校比较、课程选择、学习支持等相关内容。

3.其他相关部委

内政部（Department of Home Affairs）的移民政策对于国际学生市场十分重要。内政部包括原先的移民局，审核学生签证的资格，制定吸引国际学生来澳大利亚留学后的工作和移民政策。签证申请人必须证明已达到课程、英语、经济、健康和其他方面的规定。2009年，学生签证要求和学成后的移民政策发生变化，导致国际学生对澳大利亚高等教育的需求减弱。2012年，规则改变，学生在完成学业后自动享有一段时间工作的权利，根据获得学业资格的不同，期限为2年到4年不等，拥有工作权利者可以申请技术移民。

澳大利亚贸易和投资委员会（Australian Trade and Investment Commission，简称Austrade），是澳大利亚外交和贸易部（Department of Foreign Affairs and Trade）的法定机构，将教育视为一项服务产业，利用各种机会向国际学生推广兜售。社会服务部（Departments of Social Services）负责学生收入支持政策，通过数据中心管理学生收入支持项目的支付。劳工部（Department of Employmentand Workforce）自1986年以来持续发布技能短缺清单，通过雇主调查衡量存在短缺的职位、行业、专业和技能等。澳大利亚统计局（ABS）对大多数管理人员以及有技能或学历要求的专业工作进行分类。

4.高等教育质量与标准署：从AUQA到TEQSA

1999年，澳大利亚政府通过了在联邦资助的大学中建立新的质量保障机制的议案，于2000年成立了大学质量管理机构——澳大利亚大学质量署（Australian Universities Quality Agency，AUQA）。这意味着澳大利亚高等教育保障体系的形成，其职能主要包括对大学进行评价、审核州认证部门工作、向社会公布审核报告、向联邦教育部定期提供评估报告、监督澳大利亚大学质量。

2007年，以“教育革命”为口号的工党上台执政，时任澳大利亚副总理吉拉德（Gillard）推行高等教育体制改革，致力于建立“以学生为中心、以需求为驱动”的高等教育体制。其所成立的高等教育评价小组于2008年发布《布莱德利报告》（Bradly Report，或称《澳大利亚高等教育评价报告》），对高等教育资金、学生的学习经验、研究和质量保障等发起了审查评价。报告提出，澳大利亚需要一种基于标准与产出质量的评价模式，应由一个独立的全国性高等教育监管机构统一监管，并负责全国高等教育机构质量评估与标准制定。

2011年，澳大利亚政府颁布《高等教育质量与标准署法案》[21]，赋予“高等教育质量与标准署”（Tertiary Education Quality and Standards Agency，TEQSA）从监督、调查到施予强加条件或采取强制行动等不同强度的监管权力。2012年初，TEQSA替代AUQA，执行TEQSA法案，对全国高等教育机构进行质量评估与审核；制定、应用和维护高等教育标准框架（Higher Education Standard Framework，HESF），确保高等教育提供者达到这个最低门槛（threshold），并在TEQSA注册接受7年周期性检查；批准非自我认证院校开办的课程，只有通过TEQSA的课程认证，高校才能向学生开设；对高等教育机构质量或监管工作提供建议；根据风险指标，开展风险监察和评估；2018年，TEQSA获得了额外联邦资金和职能，解决学生作业作弊在内的学术诚信问题。TEQSA颁布的《2011-2014年战略计划》（Strategic Plan 2011-2014）、《风险评估标准》，与负责执行监管的《高等教育质量与标准署法案》、2000年的《海外学生教育服务法案》（Education Services for Overseas Students Act 2000）、澳大利亚资格框架（AQF）以及不断更新的高等教育标准框架等，共同推动澳大利亚高等教育质量提升和治理机制不断变革与完善。