改革开放以来我国研究生推免制度变迁逻辑分析

摘要：研究生推免制度是我国研究生招生制度的重要组成部分，承载着选拔高质量创新人才和提升研究生招生质量的政策使命。基于历史制度主义分析范式，研究发现，我国研究生推免制度经历了五个发展阶段。政府主导和理性选择、社会经济发展需求的驱动、高等教育自身发展的逻辑和教育理念的有效表达是影响推免制度变迁的深层结构。制度运行转换成本较高、学习效应、协同效应、适应性预期的形成使推免制度表现出强烈的路径依赖色彩，政府占主导的多元主体利益博弈成为推免制度变迁的动力机制。展望未来，研究生推免制度的变迁发展应当整合强制性和诱致性制度变迁方式，建立评估和动态调整机制，打造多元主体协同参与的制度模式。

关键词：研究生推免制度；历史制度主义；制度变迁

研究生教育肩负着为国家发展培养高层次专业人才的使命，其规模与质量是衡量文化科学发展水平和高等教育发达程度及其潜力的重要标识。当前，世界面临着新一轮产业革命和科技革命之大变局，我国正处于经济转型的关键期，高等教育进入普及化阶段，研究生教育朝着结构性调整、内涵式发展、高质量发展的方向不断迈进。新的历史时期下，应当更深刻认识和准确把握研究生教育的战略性和紧迫性，完善研究生教育制度，加快建设高等教育强国，为经济社会发展和国家重大战略建设提供高质量人才保障。研究生招生制度是保障研究生教育质量的第一道关口，研究生推荐免试是指高校推荐优秀应届本科毕业生免试攻读硕士研究生的一项制度（以下简称推免制度），随着推免规模的不断扩大，其逐渐成为研究生招生的重要方式之一。当前对推免制度的研究主要围绕推免生群体、现状问题及对策、制度公平性、个案经验总结等方面，鲜有运用规范的政策理论工具对其进行历时性研究。鉴于此，本文从历史制度主义理论视角出发，深入分析研究生推免制度的演进脉络和变迁逻辑，这有助于为推免制度理论研究和改革实践提供历史反思和启示，更好地推动研究生招生制度改革发展。

一、历史制度主义理论及分析框架

历史制度主义作为新制度主义的三大流派之一，强调以历史为核心分析制度，充分吸收了理性选择制度主义和社会学制度主义的长处，构建起“宏观结构、中观制度、微观行动者”的理论要点，有助于展示历史演进过程中多重变量的关系及其相互作用，以便更合理地考察制度的历史性概貌。其历史观与制度观相结合的分析基础，对解释教育政策具有特殊的作用和较强的说服力，逐渐成为教育政策研究的新理论基础之一。历史制度主义的分析框架包括宏观结构层面的深层结构、中观制度层面的路径依赖、微观行动者层面的动力机制三个方面[1]。

第一，深层结构分析。制度变迁并非孤立存在，制度的供给深深嵌入社会制度的深层结构系统中，这一“制度的深层结构”主要是指宏观的社会结构，它决定着制度的形成机制和变迁方向。[2]因此，制度分析应深入社会系统的宏大叙事情境中，考虑经济、政治、文化观念、教育等多重因素，寻找制度背后更具普遍性意义的基本因素，以此来解析复杂的制度现象。

第二，路径依赖分析。诺斯将经济学中报酬递增机制“嫁接”到制度变迁的研究中，并指出“制度设计者过去的抉择决定了制度现有选择的可能性”[3]，为路径依赖提供了分析空间。路径依赖基于中观制度视角，认为制度具有自我强化能力，表现为制度场域具有继承性和稳定性，旧制度的惯性会对后期的制度安排和路径变迁的创新可能性带来持续性影响。

第三，动力机制分析。动力机制分析基于微观行动者视角，考察制度变迁中具体行动主体的运行状况。动力机制的基本假设认为，行动主体非对称性的权力分布推动了制度变迁[4]，即制度相关行动者在制度发展过程中的互动和利益博弈成为其动力机制的基础。

二、我国研究生推免制度变迁历程分析

改革开放后，在文革期间一度中断的教育体制逐渐恢复，高等教育重获新机。1984年，国家在研究生招生文件中明确提出要开展推免试点工作，标志着现行研究生推免政策的正式提出。本研究根据社会发展状况、推免制度重要政策文本的颁布时间以及制度变迁中的“关键节点”，将变迁历程划分为以下五个阶段。

（一）研究生推免制度的初创期（1984-1988年）

文革结束后，社会百废待兴，各界对科研人才和高级专门技术人才的需求凸显，国家拟选拔更多优秀本科应届生开展科学研究。但单一的统考招生方式不能适应当时研究生招生工作的变化，随着报考和招录人数迅速增加，加之报考条件门槛较低，高校招收了不少基础薄弱的社会考生，生源质量出现一定程度的下降。在人才紧需和招考现实挑战的背景下，研究生推免制度开始酝酿。1984年初召开的“研究生招生改革讨论会”对研究生推荐免试做了改革设想和讨论。同年9月，“攻读硕士学位研究生招生工作会议”召开，提出要开展推免试点工作。同年10月，国家教委发布《关于做好1985年招收攻读硕士学位研究生工作的通知》，提出应当将考试和推荐相结合，全国重点院校可推荐优秀应届本科生免试攻读硕士学位，标志着现行研究生推免政策的正式提出，该年推免试点工作的顺利开展开启了推免招生的序幕。1985年5月，国家教委发布《关于1986年继续做好推荐优秀应届本科毕业生免试为硕士生的试点工作的通知》，成为推免工作的首份专项文件。此后近3年，国家教委又对推免工作的遴选比例、工作流程、选拔标准等进行了细微调整和不断完善。

这一阶段是现行推免制度的初步创立时期，在社会人才亟需的背景下，推免制度从改革设想走向试点运行，奠定了推免工作运行的坚实基础，确立其在我国研究生招生制度中的重要地位。

（二）研究生推免制度的过渡期（1989-1996年）

1989年，受政治风波等因素影响，高校学生的思想品质和政治立场受到了进一步的重视。时年10月，《关于做好1990年研究生招生工作的通知》提出进一步提升招收有实践经验的优秀在职人员的比例；继续坚持德智体全面考核的方针，尤其注意加强对考生的思想和道德品质的考核；1990年的应届本科生不参加全国统一考试，改为由高校推荐和招生单位考试相结合的选拔方式，未经推荐的应届本科生不得被录取。由此，在职人员可以参加全国统考，而应届本科生只能在推荐后参加考试，一改此前统考和推荐免试相结合的招生原则，推免不再是统考的补充，推荐成为报考的前提条件，推免制度实质上陷入了中断停滞。此后近一年，研究生招生工作开始恢复常态。1990年9月，《关于做好1991年研究生招生工作的通知》提出以往有推荐资格的高校可继续开展推免工作，但推荐比例须严格限定在1%以下，扩大推荐数量须经国家教委批准。1992年，中共十四大召开，明确提出要发挥市场的资源配置作用，新形势下要求政府下放权力。在此背景下，国家教委印发《关于国家教育委员会直属高校深化改革，扩大办学自主权的若干意见》，提出向部分高校下放硕士学位点调整和审核增列权，使高校办学自主权和研究生招生自主性得到提升，为之后推免数量的扩增奠定了基础。1992年和1993年，各高校研究生推免比例基本上仍与1991年规定的1%的比例相持平。1992年后，全国经济形势一片明朗，本科生更倾向于直接就业，研究生报考人数的相对下降引起了教育部门的关注。1994年，全国研究生考务工作会议上提到生源问题是钳制研究生招生质量的大问题，也是束缚研究生教育发展的大问题。为纾解研究生招生质量的困境，国家教委于当年决定增加推免高校的数量以招收更多优秀本科应届生，规定设有研究生院的高校，其推免比例可扩大到5%，其他高校可达1%。之后的1995年和1996年，设有研究生院高校的推免比例基本仍维持在5%，其他高校则提高到了2%。[5]

该阶段，推免工作受时局影响陷入实质上的中断状态，之后又逐步恢复常态，经历了从停滞过渡到平稳状态的波动阶段。国家经济体制改革与研究生教育发展的需要，使推免比例在这一时期从骤然缩减走向稳定增长，为后续的增量扩张奠定了基础。

（三）研究生推免制度的调整期（1997-2005年）

受市场经济的影响，考生倾向于报考就业态势良好的应用型专业，导致基础学科专业遇冷，各学科专业上线人数不平衡现象愈发突出。1997年，国家教委决定直接下达各高校推荐名额，定额分配自此成为固定的制度安排。同年，国家教委又指出，推免名额应相对集中在国家文理科基础学科人才培养和科研基地学科点以及生源不足的专业，此类专业推免比例可提升至30%。该举措使文理基础学科以及生源短缺的专业得到了政策倾斜，一定程度上缓解了专业间招录人数不平衡的问题。

随着改革开放和经济体制转型的推进，推免制度服务国家战略和经济发展的趋势愈发明显。为进一步贯彻八七扶贫攻坚计划和科教兴国战略，促进人才向基层和西部流动，1998年7月，共青团中央和教育部联合发布《关于实施青年志愿者支教扶贫接力计划有关政策的意见》，规定应届大学生被录取为研究生后，参加该项计划后可保留入学资格。为配合该项政策实施，时年10月，教育部向22所高校划拨共100个推免名额用于选拔研究生支教团志愿者。研究生支教团专项计划的实施，打破了推免只与升学、科研相关联的传统，开启了与社会实践以及社会发展需要紧密联系起来的先例。此后，多种专项计划相继出台。2003年申奥成功后，为支持我国体育事业发展，教育部发文同意北京体育大学招收部分优秀运动员和教练员免试攻读硕士学位。随着西部大开发战略和“三农”问题日益受到关注，2004年，教育部下发《关于做好农村高中培养教育硕士师资工作的通知》，提出开展农村高中教育硕士师资培养计划，选拔部分推免生毕业后到农村地区进行教学，这进一步促进了农村地区教师队伍整体素质和基层教育水平的提升。

本阶段，教育部相继出台了一系列密集的调整措施，推免制度与国家重大发展战略以及社会经济发展的联系更加紧密，政策“工具性”进一步突显。推免类型更加多元，推免工作被赋予了更丰富的政治意涵，变迁历程呈现为增量调整和存量优化相互交织的态势。

（四）研究生推免制度的成熟期（2006-2013年）

2006年7月，教育部对以往推免工作进行了梳理和总结，出台了《全国普通高等学校推荐优秀应届本科毕业生免试攻读硕士学位研究生工作管理办法（试行）》。推免工作的制度保障体系从以往的例行文件上升到了部门规章的高度，使其重要环节和程序都得到了行政法的“强意义”规范，意味着研究生推免工作在制度化和规范性上跨上了一个新阶梯，成为推免制度成熟化的重要表征。推免工作在规章制度的约束下，其基本架构逐渐趋于稳定，但高校在推免工作开展中的自主权和能动性增强。其表现之一就是对外经济贸易大学国际经贸学院率先在全国举办首届保研夏令营，该方式逐渐被推广到其他高校，成为抢占优质生源的途径之一。2007年，教育部增加了20所具备推免资格的高校，并要求将推荐名额向教育学、历史学、医学等基础专业倾斜。2008年，教育部在当年的研究生招生通知中强调了推免工作要在学校招生工作领导小组统一领导下进行，推免名单经校领导小组集体研究确定，进一步突出了高校在推免工作中的主体地位。2009年，直博生也纳入到推免招生方式当中，进一步扩展了推免招生的范围。为适应社会发展对高层次应用实践型人才和职业技能型人才的需求，国家开始调整学术型和专业型硕士学位的结构比例。2010年，教育部首次按照学术型和专业型学位类型划拨推免名额，并要求各高校要引导优秀生源攻读专业学位研究生，提高专业学位研究生录取质量，以此配合高等教育从培养学术人才为主转向学术型人才与应用型人才两者兼顾的战略转变。2011年，教育部加大力度，增加了50所具备推免资格的高校，并批准具有理工农医等国家重点学科类的高校在本专业招收推免直博生。这些举措进一步完善了研究生推免工作的政策体系，为选拔和培养拔尖创新人才以及建设创新型国家目标提供了助推力。

该阶段，国家首次出台了推免工作的部门规章文件，使其在制度化和规范性上跨上了一个新阶梯，成为推免制度走向成熟的重要标志。同时，保研夏令营的出现，说明作为微观行动者的高校，在制度变迁中的参与性和能动性日益显现。

（五）研究生推免制度的深化期（2014年-至今）

保研夏令营活动形式推广之后，也引发了一系列问题。一是重点院校与普通院校之间的矛盾。重点院校由于占据较好的资源，更易吸引优质生源，导致普通院校推免生源纷纷流向重点院校，形成以马太效应为范本的高等教育资源配置模式加剧学术垄断。[6]二是院校与学生之间的矛盾。在马太效应的旋涡下，缺乏吸引力的普通院校则采取限制本校学生向外校推免的方式来截留优秀生源，造成学生的反对之声不绝于耳。在众多矛盾丛生的背景下，2014年，教育部发布《关于进一步完善推荐优秀应届本科毕业生免试攻读研究生工作办法的通知》，规定下达名额时不再设置留校名额限制，也不再区分学术型和专业型硕士类型，切实保障考生自主报考；推免生比例不得超过招收单位招生计划的一半；大力推进信息公开，启动研究生推免服务管理系统。教育部建立统一监督管理的平台，将全国推免工作纳入到信息化管理体系中，有利于提升推免工作的透明化和公平性。取消留校限制和区分学位类型的措施有利于打破招生壁垒，保障了推免生的择校自主权，促进了校际流动和学术交流。规定推免生接收比例不得超过招生计划的一半，给统考生留有了余地，进一步形成了统考与推免两种招生方式协调发展的格局。这些举措体现了政府为适应外部环境变化和满足制度相关行动者需求而做出的政策调适，可见政府在制度变迁进程中彰显出“行动成长”的印记，是推免制度走向深化发展的重要表现。但推免制度由于行政主导特征，政府扮演着“强供给的管制者”角色，政府和其他相关主体缺少有效沟通，政策的改进与完善难免带有“被动性”和“滞后性”痕迹，固化了制度互动的贯通机制，学生、高校的意见诉求难以被及时反馈和采纳，因而处理好制度各主体间的对话协商是未来改革的应有之义。随着我国高等教育规模的持续扩张，推免工作必须以扩增存量来适应高等教育格局变化。因此，2017年教育部增加了54所具备推免资格的高校。为配合落实强基计划，2020年1月，《关于在部分高校开展基础学科招生改革试点工作的意见》提出对拔尖计划学业优秀的学生，高校可在研究生推免等方面予以优先安排。2020年上半年，新冠疫情对全球经济和就业市场造成重大影响，为配合落实中央关于“稳就业”“保就业”的决策部署，时年11月，《关于做好2021届全国普通高校毕业生就业创业工作的通知》提出科研助理岗位及实聘人数作为“双一流”建设监测指标，纳入安排推免名额的重要参考因素。可见，推免制度与相关政策实现了协同性联动，成为政府借助教育资源调配推动教育改革和相关政策实施的手段之一，其政策工具性已经深深嵌套在我国教育体制中。