财政危机背景下美国公立研究型大学治理策略研究

摘要：财政资源限制条件下高校如何有效进行财政治理，同时兼顾高质量发展成为值得深入思考的重要议题。本研究以亚利桑那州立大学为例，分析财政危机背景下美国公立研究型大学不同阶段财政治理策略，提炼其核心特征，为高校应对危机和持续良性发展提供有益借鉴。亚利桑那州立大学采取局部适应、整体战略性调整和双轨制转型策略应对财政危机，在财政危机应对过程中贯穿组织长期战略发展规划，灵活整合适应性策略和解释性策略，坚持教学和研究优先原则。

关键词：财政危机;公立研究型大学;亚利桑那州立大学;财政治理策略

一、前言

2020年政府工作报告数次明确提出要进行财政节流，“各级政府必须真正过紧日子”;《教育部2020年部门预算》落实中央过紧日子的要求，调整高等教育领域预算，2020年预算数为10576257.15万元，比上一年度减少1279810.52万元。[1]另外从美国、英国、德国等国的趋势来看，政府对大学财政拨款的减少是世界范围的共同趋势。高校如何进行财政治理，有效应对可能的财政危机需要提前筹备和布局;同时，还要保障高等教育质量依旧坚挺，不打折扣。财政危机下高校如何有效进行财政治理，同时兼顾高等教育质量成为值得深入思考的重要议题，以往的有效应对经验或许可以提供有益借鉴。

2008年，美国经历被称为“大衰退”的经济危机，引发了美国经济和高等教育的大动荡。严重的宏观经济危机不仅造成高校财产和投资的损失，还引发了州政府对高校资助的不同程度削减，其中亚利桑那州对公立大学的拨款削减幅度排名前列，且连年大幅下降，以至于其高等教育财政拨款在美国各州排名垫底。[2]亚利桑那州立大学作为公立研究型大学，肩负着服务亚利桑那州的公共使命，传统上州政府拨款（State appropriations）应该是亚利桑那州立大学的主要经费来源，因此州政府拨款史无前例的大幅削减造成严峻的财政危机。从表1的亚利桑那州立大学2006-2015年度财政主要收入指标的数额和占总收入的比例可以看出，2008年之前州政府拨款是亚利桑那州立大学最为重要的收入来源，且连年增长，从2006年的3.69亿美元增长至2008年的4.83亿美元;2008年经济危机之后，州政府拨款从4.83亿美元降至2013年的3.12亿美元，降幅高达35%。州政府拨款占亚利桑那州立大学总收入的比率从2008年的33%降至2015年的17%。高等教育被视为州预算的平衡轮（a balance wheel），经济形势好时，高等教育对各州来说是一个有吸引力的投资领域，往往能获得比其他预算类别更多的资金;经济不景气时，高等教育通常是第一个被削减的类别，且比其他类别削减得更多。[3]

面对巨大的财政危机，亚利桑那州立大学转“危”为“机”，在危机中开拓思路、寻求机遇，重新振作并飞速发展。在过去的10年，亚利桑那州立大学成为美国发展最快的研究型大学，2016-2020连续5年被《美国新闻与世界报道》（U.S.News & World Report college rankings）评为美国最具创新力的大学。财政危机对高等教育产生的影响具有缓慢性和累积性，需要从较长的时间跨度进行全面分析。本研究以亚利桑那州立大学为例，通过对亚利桑那州立大学2008-2016年度财务报表、年度报告、校长报告等资料分析财政危机背景下美国公立研究型大学不同阶段财政治理策略，提炼其核心特征，为高校应对重大财政危机提供有益借鉴。

二、亚利桑那州立大学不同阶段财政治理策略（一）财政危机初期——局部适应性策略

2008年财政危机初期，亚利桑那州立大学主要采取局部适应性策略，以削减开支（主要是行政开支）来适应外部环境变化，确保资源得以生存。第一，合并跨校园和同类行政服务单位，提高服务效率。如取消学校一级教务管理单位，将教务和学术指导服务转移到学院;将卓越学习与教学中心与大学评估办公室合并等。[4]第二，削减行政岗位，降低人员支出。如减少夏季和冬季学期办公人员;取消2个院长、18个系主任以及大约28个行政和辅助职位，停止招聘新人。第三，合并学术单位，减少运营开支。2008年8月，亚利桑那州立大学在保证教学、学术不受影响的情况下进行首次重大学术重组，具体措施为：（1）合并不同校区相似的学术单位和项目，如将凤凰城校区的教师教育项目管理工作整合到西校区的教师教育与领导学院;（2）合并同校区相近的学术单位，如将工业设计学院、室内设计学院和视觉传达设计学院合并为设计学院;（3）合并同校区有助于跨学科合作的学术单位，探究新型教学、研究模式，如将文理学院9个学术单位整合为政府、政治和全球研究院，社会转型学院，历史、哲学和宗教研究院3个学院。[5]通过此次学术重组，亚利桑那州立大学每年节省600万美元，同时保证学生入学机会、学术项目、教职岗位等不受影响。[6]

（二）财政危机中期——整体战略性调整策略

短期的财政危机应对策略集中在行政单位，但当危机持续，局部适应性策略已不能够应对。2009-2011年的财政危机中期，政府拨款持续削减，但替代性收入还没有强劲增长，亚利桑那州立大学进行整体战略性调整，多方面开源节流。

1.重构学术结构，控制学校规模

亚利桑那州立大学在2009-2010年进行多轮战略性学术结构调整，以提高资源利用效率，同时推动从研究人员驱动的、学科约束的知识生产，到项目或问题驱动的、高度跨学科和应用的研究的根本性转变。新一轮的战略学术重构策略包括两方面，一是进一步合并不同校区、同校区的相似学术单位，同时推动跨学科合作和应用型研究。如通过解散原有的设计学院、赫伯格艺术学院和舞蹈学院，并将建筑与景观设计学院、设计创新学院、音乐学院、艺术学院、戏剧与电影学院等整合到赫伯格艺术学院和设计学院;解散教育创新与教师教育学院，将整个大学的所有教师培训和发展项目整合到教师教育和领导学院。[7]二是整合、关闭分校区，控制学校规模。如关闭理工学院校区（Polytechnic Campus）和西校区、谭佩校区（Tempe Campus）的大部分学术单位和项目。[8]三是通过取消收益较低的学术项目、提前关闭申请等限制学生人数，控制学校规模。亚利桑那州立大学在2009年3月1日关闭了2010年新生的入学申请，比平时提前了5个月，另外还关闭了涉及7个学院的52个学术项目，具体包括消防管理学、工业技术学在内的19个学士项目，运动机能学课程和教学等29个硕士项目，艺术历史和理伦、体育教育等4个博士项目。[9]

2.精简人事，降薪增效

员工工资、福利支出占公立研究型大学支出的比重很大，2009年教职工的工资和福利约占总预算的77%，因此面对持续、巨大的财政危机，裁撤岗位、精简人事成为很多大学采用的途径。财政危机初期，人事精简只涉及行政管理岗位，不涉及教师岗位，财政危机持续深入的中期，教职岗位也不得不受到影响。2009和2010年，亚利桑那州立大学不仅停止招聘新人，还共削减了近600个行政职位和220个教职岗位。[10]为了降低人员减少对教学和学校日常运转造成的影响，亚利桑那州立大学对在职教职员工的工作负荷进行了调整，如将原计划由教师助理教授的课程重新分配给终身教授、终身教职轨道教授和合同教授;对行政单位和学术单位的行政管理和辅助工作进行改组，以填补空缺的岗位造成的影响。

另外，亚利桑那州立大学实施所有员工无薪休假。无薪休假时间按照岗位不同，从10天到15天不等，一般而言，教职人员和一般员工为12天，高级管理人员为15天。为保证大学的日常运转和教学、科研正常进行，要求员工在不同时间交错进行休假。[11]通过实行无薪休假，预计年剩余薪资减少9.3%到14%，约节约2400万美元支出，同时不用继续削减人事。

3.调整收入来源，替代收入增长

亚利桑那州立大学还调整收入结构来源，积极寻找收入增长点。一是寻求科研收入增长。亚利桑那州立大学2009、2010和2011年度财报显示，2009年亚利桑那州立大学科研相关收入首次超过3亿美元，经由2010年的3.317亿美元增长至2011年的3.436亿美元。二是转变学费模式，将学费由低收费转变为中收费/高资助模式。2009年之前亚利桑那州立大学州内学生基本学费在全美综合型大学都非常低廉，年增长率保持在6%左右。州内学生基本学费由2009年的5661美元增长至2011年的9720美元，涨幅为72%;学费总收入从2009年4.995亿美元增长至2011年的6.393亿美元，学费代替州拨款成为亚利桑那州立大学占比最重的资金来源，2011年占比为38%。[12-13]同时为学生提供多样的资助，学生资助支出金额从2009年的1.398亿美元增长至2011年的1.757亿美元。另外亚利桑那州立大学还积极扩张附属企业增加收入，如2011年将亚利桑那州立大学书店业务外包给福利高等教育集团（Follett Higher Education Group），与商标管理公司合作向使用ASU商标生产商品的公司发放许可证等。附属企业收入从2009年的1.31亿美元增长至2011年的1.366亿美元。

（三）财政危机后期——双轨制转型设计策略

亚利桑那州立大学虽然在2012年仍然面临州政府拨款削减，但替代性收入增长已经跟上，进入财政危机后期，即恢复期。亚利桑那州立大学在财政危机恢复期主要采取双轨制转型策略（dual transformation design strategy）帮助大学恢复活力，并快速发展。双轨制转型设计策略指组织从两个彼此独立且巧妙联系的转型路径入手，一条路径是对组织的核心业务重新设计，通过对核心教学和研究领域的资源的重新配置，提高教学和研究的能力，帮助组织保持竞争优势;另一条路径旨在设计和实践颠覆性创新，回应社会新需求和市场新要求，为组织的未来成长、灵活反应能力和迅速回应能力提供基础。[14]

1.持续加大研究投入，巩固和发展优势学科集群

科研是研究型大学的核心业务，增加研究投入反映创新文化。亚利桑那州立大学持续加大研究投入，2012年的研究投入为3.86亿美元，经由2014年的4.27亿美元增长至2016年的5.1824亿美元。美国国家科学基金会（National Science Foundation）2016年数据显示，就科研总支出而言，亚利桑那州立大学在美国719所没有医学院的高等教育机构的研究支出方面排名第九，超过卡内基梅隆大学和普林斯顿大学。2016年，亚利桑那州立大学的科研经费总额为5.18亿美元，是增长最快的研究型大学之一。从2006年到2016年，美国所有大学的研究支出增长了大约45%，而亚利桑那州立大学增长了145%。[15]

亚利桑那州立大学不仅仅是简单增加研究投入的额度，还善于围绕自身特色优势学科构建知识体系，强化特色，形成优势明显的知识集群，寻求差异化发展。2015年以来，亚利桑那州立大学战略性地提升了在特定领域的研究水平。一是与当地发展息息相关的领域。亚利桑那州沙漠面积较大，气候变化和水资源对该区域的社会和经济发展有重大影响。亚利桑那大学长期研究集中于分析和测试在不确定性和未来增长条件下管理优质供水的实际策略。如亚利桑那中部—凤凰长期生态研究项目（Central Arizona-Phoenix Long-Term Ecological Research Project）通过跨学科的项目，结合自然科学、社会科学和工程，研究城市化对沙漠生态系统的影响;沙漠城市决策中心（The Decision Center for a Desert City）进行气候、水和决策研究，开发创新工具，为城市发展决策提供科学建议。二是国家重大战略发展领域。对于亚利桑那州立大学来说，“定位”不仅仅是地理上的概念，还涉及在国家创新体系中寻求独特的主导地位，成为美国以知识为基础的技术创新的领先中心之一。亚利桑那州立大学在地球和空间科学、可再生能源、国防和生物技术等领域进行了前沿研究。如亚利桑那州立大学拥有美国高校规模最大的太阳能项目，量子能量和可持续太阳能技术中心（the Center for Quantum Energy and Sustainable Solar Technologies），专注于开发高效率、可扩展的光伏技术的新方法，以满足大规模可持续发电的需要。

2.调整生源结构，增加教育供给