民办高校分类管理政策执行制约因素及其破解路径

摘 要：当前，我国民办高校分类管理政策执行陷入困局，普遍呈现“观望式”执行现象。本文选取萨巴蒂尔和马兹曼尼安“政策执行综合模型”，结合我国民办高校分类管理改革实际，对模型进行修正，从政策问题的可办性、政策本身的规制能力、政策以外的变数三个维度12个因素构造民办高校分类管理政策执行综合模型。基于模型分析，除有效的理论与技术、政策的因果论以外，政策对象行为的多样性、明确的政策指令等10个因素均制约民办高校分类管理政策执行，提出进一步加强政策宣传和引导、完善分类管理配套政策、建立部门联动机制和营造良好政策环境等路径破解政策执行制约因素，以推动民办高校分类管理改革。

关键词：民办高校;分类管理;政策执行

自2010年《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010～2020年）》提出“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”[1]以后，我国民办教育分类管理政策密集出台。2015年12月，《教育法》和《高等教育法》两部法规修正案中删除“禁止任何组织和个人举办营利性学校”，为分类管理改革的推进扫清障碍。2017年9月，第十二届全国人大审议通过的《民办教育促进法》（修正案）（以下简称新《民促法》）正式实施，其第十九条规定“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校”。2020年颁布的《民法典》对营利法人和非营利法人做出明确界定，即“以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人，为营利法人”，而“为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人”。[2]随着2021年4月《民办教育促进法实施条例》（以下简称“实施条例”）的修订颁布，“营非”选择已成为摆在全国民办高校面前的一道必答题，我国民办高等教育进入分类管理、规范办学的新阶段。

新《民促法》实施后，众多学者研究民办高校分类管理政策及其执行状况。从政策制定来看，我国民办高校分类管理政策制定与实施相对滞后于民办高校的发展实践[3]。也就是说，分类管理政策终结了以往“合理回报”的模糊内涵，分类管理实施后，营利性民办高校营利行为合法化，非营利性民办高校将获得更多政策扶持，有利于民办高等教育事业健康持续发展。[4]从政策执行来看，民办高校分类管理存在观念变革滞后、营利性无人喝彩、非营利性心存顾虑、存量产权难以理顺等现实困境[5][6]，民办高校“营非”登记只在个别省（自治区、直辖市）实施[7]。除少数捐资办学的学校之外，大多数民办高校“营非”选择处于观望之中[8]，很多民办高校举办者无法做出“营非”选择[9]。基于行为决策理论，“营非”选择困境原因为决策问题重要且复杂、决策主体被动、决策信息不完整和决策方案不可逆[10]。上述成果为民办高校分类管理政策推进奠定基础，但鲜有覆盖全国范围的民办高校分类管理政策执行的调查研究，亦缺少从政策执行理论视角对民办高校分类管理改革的深入探索。为此，笔者全面梳理31个省（自治区、直辖市）政府颁布落实的新《民促法》地方实施文件，通过在东部、中部、西部24个省（自治区、直辖市）与30名民办教育行政人员以及45名民办高校举办者深度访谈，摸清31个省（自治区、直辖市）民办高校分类管理政策执行状况，于2021年6月完成国务院发展研究中心调查研究报告“当前民办高校分类管理面临的主要困难及改进思路”[11]。基于调研结果，本文从政策执行理论视角，在学理上深度剖析民办高校分类管理政策执行制约因素，探究其破解路径，以期推动民办高校分类管理改革。

  一、各地民办高校分类管理政策执行陷入困局

民办高校分类管理是关乎民办高等教育健康发展的基础性制度。为确保新法顺利实施，国家层面出台“国30条”、“两细则”、“独立学院转设工作实施方案”等配套政策，并鼓励各省（自治区、直辖市）因地制宜、大胆创新。国家层面法规政策未设置过渡期，地方层面为保障现有民办学校稳步发展，除辽宁、甘肃、天津、青海、广东、贵州、北京7个省（自治区、直辖市）之外，其余24个省（自治区、直辖市）均设置过渡期。全国31个省（自治区、直辖市）政府均已颁布落实新《民促法》地方实施文件，大多数省（自治区、直辖市）过渡期已至或临近，民办高校分类管理却普遍呈现“观望式”政策执行现象。

第一，取得阶段性进展以及过渡期已至省（自治区、直辖市）的分类管理政策执行情况。一是个别省（自治区、直辖市）民办高校分类管理已取得阶段性进展，但政策执行过程复杂而艰难，主要体现在过渡期截止日期才亮“底牌”现象突显以及分类登记手续复杂。经济发达的上海市民办高校“营非”选择和分类登记先行先试，民办高校分类转设截止时间为2021年12月31日。沪府发（2017）94号文件规定：“2018年12月31日前提交营利性选择书面申请，否则视为放弃营利性登记。”从发文到申请，决策时间比较宽裕，但大多数举办者到截止日期才亮出“底牌”，递交“营利性”登记申请。由于财务清算、资产权属、缴纳税费、重新登记等环节较为复杂，上海市19所民办高校，有6所提交“营利性”选择书面申请，但仅有1所完成登记为营利性。二是少数省（自治区、直辖市）过渡期已至，但民办高校分类登记几乎没有进展。湖北和西藏地方文件将过渡期规定为“2020年9月1日”，西藏没有民办高校，湖北省除2020年新建的湖北健康职业学院登记为“非营利性”外，其余40余所民办高校分类登记尚无进展。

第二，过渡期临近省（自治区、直辖市）民办高校分类管理政策执行情况。多数过渡期临近省（自治区、直辖市）分类登记进展缓慢，仅在推进独立学院转设方面取得阶段性进展。一是江浙地区民办教育政策制定领先全国，但民办高校“营非”选择和分类登记进展缓慢。两省均规定2022年12月31日前完成分类登记，江苏省有48所民办高校（含独立学院22所），浙江省有23所民办高校（含独立学院16所），由于独立学院占比较高，加快推进独立学院转设成为江苏和浙江民办高校分类管理重点工作。温州市在资产认定、“一件事联办”、奖励办法、土地处置、税费五方面探索“温州样板”，但仅在学前、普通高中两个学段取得分类登记阶段性进展，温州商学院等4所民办高校尚未落实“营非”登记。二是地区经济和教育发展相对落后的西部地区，分类管理政策执行同样缓慢，尚无一所民办高校做出“营非”登记。云南省规定过渡期为“2022年11月7日”，7所独立学院占比云南21所民办高校的三分之一，截至2021年7月，5所独立学院完成转设为普通民办本科高校教育部公示。贵州省有16所民办高校（含8所独立学院），2021年2月，省教育厅才向社会公示“1所转公、7所转民”的独立学院转设方案。截至2020年底，我国还有独立学院189所，占民办高校总数的25%[12]，其转设进度直接影响民办高校分类管理政策执行进程。三是部分省（自治区、直辖市）过渡期较长，分类管理政策执行更加缓慢。安徽、河南、浙江、宁夏、广西、福建6个省份过渡期至2023年9月1日，海南省规定特殊情况过渡期可延至2024年9月1日，广东省提出按“一校一策”原则制定过渡方案以平稳有序推进现有学校分类管理。

第三，民办高校分类管理政策执行访谈主要结果分析。通过与30名民办教育行政人员访谈后发现：至少50%的地方教育行政部门不知道该如何推进分类管理。某位教育行政人员谈到：“我们完全不知道如何推进民办高校分类管理，想借鉴发达地区经验，却发现大家都在观望。”另一位教育行政人员提及：“我们想借鉴上海市的经验来推进分类管理，却发现地区差异较大而无法复制。”与45名民办高校举办者访谈发现：国有型和共同治理型民办高校举办者不存在“营非”选择困境，他们预期成为非营利性民办高校进而获得更多的政策扶持和社会认同。而个人办学型、企业办学型等民办高校则存在“营非”选择困境，他们既希望获得非营利性民办高校的政府扶持，又希望得到一定的经济效益。有举办者认为，“只有国家推动，省（自治区、直辖市）不推动，民办高校分类管理政策便无法落地”。

民办高校分类选择登记关乎学校未来发展的全局性、长远性、方向性重大战略决策问题，是关乎民办高校分类管理政策切实有效执行的核心问题。分类管理政策已实施四年，但各地执行分类登记和管理制度的进展比较有限，大多数民办高校的举办者并未如预期明确“营非”选择，这也导致有的民办高校甚至办学许可证已经到期，却无法按时更换。鉴于当前政策执行困局，本文试图运用政策执行理论及模型，深入剖析我国民办高校分类管理政策执行制约因素，探寻其破解路径。

  二、民办高校分类管理政策执行综合模型构建

（一）政策执行的重要性

政策执行逐渐受到重视。长期以来，人们忽视政策执行的重要性，直到20世纪60年代，美国政府许多改革政策未能顺利落实，卡夫曼（Kaufman）等学者才逐步开始研究公共政策运作问题。1973年，普雷斯曼（Jeffrey L.Pressman）和韦达夫斯基（Aaron B.Widavsky）在《执行》（Implementation）中提出：执行就是在目标的确立和适应与取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程。[13]政策执行是介于政策制定和政策评估的中间环节，也是政策目标转化为政策现实的唯一路径。[14]美国学者艾利森指出：政策目标的实现90%取决于政策有效执行，方案拟定仅占10%，可见政策执行极其重要。

（二）模型的选取和构建

民办高校分类管理政策执行模型的选取。美国“执行运动”持续近二十年，大量论著提出政策执行“过程”、“互动理论”、“博弈”、“循环”、“系统”、“综合”等模型。与其他模型相比，“综合模型”吸收了其他模型的优势，把政策执行过程阶段细分，综合考虑各阶段影响政策执行效果的诸多因素，理论模式比较完整，被我国学者广泛应用于环保政策和教育等政策执行的研究[15][16][17]。民办高校分类管理政策执行过程也要历经“综合模型”中政策产出、顺从影响、实际影响等阶段，更需要通过政策制定者、政策执行者以及政策环境等众多因素综合作用，才能保障政策目标转化为政策现实。因此，本文选取萨巴蒂尔（P.Sabatier）和马兹曼尼安（D.Mazmanian）提出的“综合模型”探讨民办高校分类管理政策执行问题。“综合模型”将影响政策执行的变量归纳为政策问题的可办性、政策本身的规制能力和政策本身以外的变数三个维度17种影响因素[18]，如图1所示。

对综合模型的修正事由。萨巴蒂尔和马兹曼尼安的政策执行“综合模型”以美国政治体制和行政管理特点为模型设计背景，运用该模型剖析我国民办高校分类管理政策执行问题，必须结合我国政治体制、教育行政管理体制以及民办高等教育发展等实际情况。因此，有必要对综合模型做出修正，构建契合我国实情的民办高校分类管理政策执行综合模型。

民办高校分类管理政策执行模型构造。结合我国实情，对萨巴蒂尔和马兹曼尼安“政策执行综合模型”修正如下：一是政策问题的可办性维度。“可办性”维度中的“目标团体”是指由于特定的政策决定而必调整其行为的团体[19]，即国内学者表述的“政策对象”[20][21]，故将“目标团体”改为“政策对象”。二是政策本身的规制能力维度。“规制能力”维度中，除“财政资源”和“执行人员”作为基础资源以外，信息是政策执行活动的必要条件，政策方案的落地必须保证执行者畅通的信息渠道和足够的信息来源，而权威是政策执行的根本保证，是政策有效执行的又一项特殊而重要的资源[22]，即“充足的政策资源”应包括人力、财政、信息和权威;新《民促法》是由全国人大常委会充分论证，三稿审议制定和发布的教育法律[23]，“实施条例”颁布前已广泛征求社会意见，因此，民办高校分类管理政策执行阶段“外界人士参与”偏弱，故删除“安排外界人士参与的机会”因素;民办高校分类管理政策的有效执行在一定程度上取决于多个政府部门之间的配合程度以及既有规则能否及时做出调整[24]，故将“执行机构间与机构内部的层级整合”与“建构执行机关的决定规则”合并为“机构组织间的沟通与协调”。三是政策本身以外的变数维度。民办高校分类管理“政策对象的服从”直接影响政策的有效执行[25]，因而增加“政策对象的服从”因素;将“经济环境与技术”与“大众的支持”合并为囊括政治、经济、文化的“政策环境”因素[26];非营利性民办高校赞助团体是政府、基金会等组织，当前我国非营利性民办高校尚未形成规模，且“赞助团体的态度与资源”和“规制能力”维度的“财政资源”重叠，故删除“赞助团体的态度与资源”;民办高校“营非”决策主体为举办者，与“员工的热忱”不太相关，“领导技术”是政策执行者的领导技术，而“执行者领导技术”与“规制能力”维度中的“机构和人员”重叠，故删除“员工的热忱与领导技术”。根据以上分析，得出我国民办高校分类管理政策执行综合模型，如图2所示。

修正后的综合模型涵盖三个维度12个因素。一是分类管理政策问题的可办性维度，由有效的理论和技术、政策对象行为的多样性、人数、调适幅度四个因素构成。二是分类管理政策本身的规制能力维度，即：政策的因果论、指令的明确性、政策资源充足性、机构组织间的沟通与协调。三是分类管理政策以外的变数维度，包含政策对象的服从、政策环境、媒体对问题的注意与持续以及监督机关的支持。上述12个因素综合作用于民办高校分类管理政策执行，构成分类管理政策执行综合模型。