重大公共危机时期我国研究生扩招政策议程分析

摘 要：我国多次大规模研究生扩招政策是政府应对经济与就业问题、回应公众需求等多源流作用下应运而生的。纵观1999、2003、2009 和 2020年研究生扩招政策议程的形成，国家对人才培养的战略重视、公众对高学历的期待，专家和官员的谏言提案，危机中凸显的经济、人才与就业问题，分别构成了政治源流、政策源流、问题源流，并在重大公共危机事件爆发时汇集，打开了政策之窗。几次重大公共危机历练和多源流推动下，我国研究生扩招从规模性转变为结构性、政策过程更加合理和多元，政策制定的时效性、科学性和参与性日益增强。

关键词：重大公共危机事件;研究生扩招政策;源流

一、引言

21世纪以来我国进入了高等教育大众化时代，研究生招生数亦不断增加，尤其是在一些特殊时期，研究生扩招规模大幅度上升。2019年末，我国新冠疫情爆发，受疫情防控、经济下行压力等多种因素叠加影响，教育部在次年2月份发布了计划扩招研究生18.9万人的信息。这是继1999年高校大扩招、2003年“非典”时期研究生扩招、2009年全球金融危机下研究生扩招、2017年全日制与非全日制研究生并轨之后的又一次大规模研究生扩招。纵观多次扩招政策的出台，关键性公共危机事件的发生似乎与其密切相关。本文将以1999、2003、2009和2020年四次研究生扩招政策为分析对象，探讨高校研究生扩招政策为何在重大公共危机事件发生时迅速出台？推动其进入政策议程的关键力量有哪些？

当前学术界关于高校扩招政策的研究，主要集中在教育公平、教育回报、教育质量等政策效应角度，也有一些文献从政策制定过程分析了我国高校扩招政策特征与成因。我国高校扩招的政策制定呈现出“自上而下”与政府主导的“单向管控”特征。[1]高校扩招政策是扩大教育消费、培养人才为手段从而推动经济发展的重要工具。[2]以经济利益为主导的政府决策网络对高校扩招政策产生了决定性的影响[3];高校扩招政策在中央、地方政府、广大民众以及一些经济学家组成的广泛支持联盟中得以出台和落实[4]。

研究生扩招作为高校扩招政策的一部分，涉及我国政府决策机制、经济环境、社会支持、触发事件等多重因素，需要从多维度进行系统研究。高校研究生扩招不同于本专科扩招，因为研究生教育是对已具备基本专业能力的学位获得者的选拔和再教育，人们的考研倾向和高校的招生情况受到经济社会形势的影响比本科更大。近年来，中国经济增速放缓，且多次爆发公共危机事件，这些因素如何影响我国研究生扩招政策的产生？鉴于此，本文拟用多源流理论，以重大公共危机事件为关键视角，分析1999、2003、2009和2020年四次研究生扩招政策的出台过程，解析我国研究生扩招“政策之窗”打开的动力机制，进而提炼出研究生扩招政策发展的特征，丰富我国教育政策议程研究。

二、我国研究生扩招政策历程

我国研究生招生规模是按照上下结合的方式确定的，但总体传承了政府主导型特征，即由国家统一制定并下达招生计划，各招生单位按计划执行[5]。自1999年高校大扩招以来，我国研究生招生人数呈现总体上升趋势，并且在几个关键年份呈现较大幅度增长。根据《中国教育统计年鉴》的数据显示，从1978年至2020年，研究生招生规模从1.1万增加到111.4万，总体增幅约为88.5%，其中最主要的几次扩招为1999年、2003年、2009年、2017年、2020年。

1.1999年高校扩招政策出台，2000年我国研究生实际招生12.8万人，比上年增长了21.4%。1999年6月16日，原国家计划发展委员会和教育部联合发出紧急通知，决定在年初扩招23万人的基础上，再扩大招生33.7万人，普通高等院校招生增幅达到42%。[6]随着普通高校扩招运动正式启动，教育部提出适度扩大研究生招生数量。

2.2003年，研究生扩招了6.63万人，增幅为32.7%。2003年我国发生了重大公共卫生事件SARS，当年教育部部长陈至立在教育工作会议上的讲话和《教育部2003年工作要点》的通知上指出，要继续扩大研究生培养规模，并决定启动“研究生教育创新工程”，深化研究生教育改革。

3.2009年，研究生扩招增幅为14.5%。2008年的全球金融危机波及我国，对高校毕业生就业产生了冲击。2009年教育部决定，在拟下达的研究生招生计划基础上，增加全日制专业学位硕士研究生招生计划5万个，增招计划全部用于招收应届本科毕业生。

4.2017年我国研究生扩招增长大约20.8%。①为实现《学位与研究生教育发展“十三五”规划》，以及落实2016年《关于统筹全日制和非全日制研究生管理工作的通知》的要求，非全日制研究生和全日制研究生并轨招生开始实行，推动了当年的研究生扩招。2017年研究生招生首破80万关口。

5.2020年，实际扩招20.7万名硕士研究生，增幅为22.57%。2020年1月下旬“新冠疫情”在我国爆发。2月28日，教育部副部长翁铁慧表示，研究生计划扩招18.9万人，主要向国家战略和民生领域急需的临床医学、公共卫生与预防医学、集成电路、软件、新材料、先进制造、人工智能等相关学科和专业学位类别倾斜，向中西部和东北地区高校倾斜。3月4日，教育部印发《关于应对新冠肺炎疫情做好2020届全国普通高等学校毕业生就业创业工作的通知》，进一步明确了扩招的倾斜方向。

40年来我国研究生招生不断增长，特别是几次大规模扩招政策的出台，均发生于重大公共危机时期。危机中，经济社会问题的迸发，政府、专家、民众等利益相关主体多元诉求的凸显，推动了研究生扩招的政策议程。下文将运用多源流理论将这些议程的形成过程清晰地呈现出来。

三、多源流理论及其适用性

多源流理论以非理性主义的视角来解释为何某些问题会引起政策制定者的关注，它构建了影响政策议程的问题源流、政策源流和政治源流三种源流模型。问题源流主要是指社会环境中漂浮着各种社会问题，而这些问题是否得到政策制定者的关注进而上升到政策议程取决于多种因素[7]。政策源流主要是指解决问题的政策提案的产生、讨论、重新设计以及受到重视的过程;针对问题可能会产生多种意见主张，但只有某些主张最后会被保留，一项政策提案也可能汇集多个意见主张。政治源流是指政治因素对政策议程设置的影响，即促使政策问题上升为政策议程的政治事件和活动[8]。

多源流理论把政策议程看作是对政府官员及大众极为关注的问题进行编目[9]，这一编目的过程是焦点性事件触发下三个源流的汇集，从而促使政策之窗打开。它可以解析教育、住房、医疗、住房等公共政策的出台过程。我国有学者利用多源流理论分析教育政策的制定过程，包括高校扩招[10]、异地高考政策[11]、创新创业教育政策[12]、高校教学改革[13]等。这些教育政策议程的多源流分析为文本提供了丰富的研究参考，但是对于诱发政策之窗的重大公共危机事件之作用机制的分析有限，且通常只是单个政策时间点的截面分析、专门针对研究生扩招的政策议程分析也较少。因此，本文将以重大公共危机事件为关键切入点，构建适用于四次研究生扩招政策议程的多源流分析模型。

四、重大公共危机事件下研究生扩招政策的多源流模型分析

重大公共危机事件具有突发性、广泛性、危害性等特征，往往会对经济社会产生持续性影响。此时，一些社会问题容易被进一步激发，从而迫使政府出台应对政策。90年代末的亚洲金融危机、2003年的SARS病毒、2009年全球金融危机以及2020年的新冠疫情，都属于重大公共危机事件，并触发了高校研究生大规模扩招政策的出台。在这些时期，教育的经济信号作用及调节中介作用凸显出来，其原因在于教育与市场生产力联系紧密。这不仅表现在市场波动对于教育生产性活动的作用，也表现在研究生教育对调整就业增量、延缓就业压力等方面的重要作用。在重大公共危机事件发生期间，研究生招生相关的问题源流、政策源流、政治源流三流汇集，高校研究生扩招政策之窗由此开启，政策议程启动，其多源流模型可概括如下图：

（一）问题源流

社会大环境中存在着许多的问题，有些问题会引起政策制定者的重视，而有些问题被相对忽视，这主要取决于这些问题是如何被定义、以及何时被凸显。扩招政策的问题源流主要体现为高校毕业生和研究生报考人数的连年攀升，以及重大公共危机下就业困难加剧这几方面问题的叠加。

1.高校毕业生数量不断攀升

1977年我国恢复高考制度，我国高等教育逐渐进入大众视线。 21世纪以来，随着经济社会的发展，人们更加重视学历，加上1999年以来高校扩招政策的实施，我国进入高等教育大众化阶段，高校毕业数量不断攀升，如表1所示。2020年，我国普通高校本、专科毕业生数为797.2万人。高校毕业生就业问题被广泛关注的，越来越多的人寻求更高的学历，以期获得更好的就业筹码。

2.研究生报考人数增加

研究报考人数日益增多。一方面，本科毕业生的增加扩大了考研人口基数;另一方面，用人单位通过学历筛选人才，甚至“研究生及以上学历”成为进入某些岗位的先决条件。如图3所示，从1978年至2020年，我国研究生报考规模从6.3万增加到341万，平均增长率10.89%，2020研究生报考人数猛增17.6%达到341万人。 随着报考人数的大增，研究生的录取之路愈加艰难。如图4，虽然我国研究生录取率总体而言不断提高不断，但是呈现不稳定的波动，尤其是在1997-1999年、2005-2009年、2019年出现了下降的拐点。研究生毕业人数的持续大增和录取率的波动，使得高校研究生扩招这一问题持续受到关注。

3.经济发展、人才需求与就业困难凸显

1999、2003、2009和2020年四次大规模的研究生扩招政策的出台时机，均是重大公共危机事件爆发、经济与就业问题凸显。1997的亚洲金融危机席卷下，中国面临着国内需求严重不足的问题和GDP增长率“保八”的经济目标。加之国企改革实施，据1999年预测，当年全国下岗人员约2000万人，失业率将达到9%，失业已成为影响当时我国发展与稳定的最突出问题[14]。2003年，除了SARS疫情给中国经济和就业带来影响，另一重要背景是，当年为高校扩招后本科生毕业的第一年，全国高校毕业生比2002年增长46%[15]。因此，劳动力市场对大学毕业生的就业吸纳度锐减，毕业生初次就业率仅为50%，小于2002年的65%[16]。2008年全球金融危机爆发，我国经济增速下降、大量企业倒闭，大学毕业生是受影响最严重的就业群体[17];2009年应届本科毕业生毕业时已经确定单位的比例八年来首次降到40%以下[18]。2020年新冠疫情席卷全球，与2003年相似，有近30%的毕业生工作受到影响，如果按50%毕业生找工作计算，2020年受影响的毕业生比2003年多出百万以上[19];为此，国家出台了一系列针对高校毕业生的稳就业举措，但仍难缓解困境。危机中严峻的经济与就业问题，使得教育作为一种调节社会需求的生产性资本属性凸现出来，教育具有“吸纳劳动力”“扩大内需”的经济工具作用。

概言之，四次大扩招之时，高校毕业生和研究生人数的持续上升、重大公共危机事件影响下的经济放缓与就业困难，这些问题叠加形成了问题源流，获得了政府高层的关注，在很大程度上加速了我国研究生扩招政策进入政策议程。

（二）政策源流

多源流理论认为，政策共同体就其关注的社会问题提出各自的政策建议，最终汇集成一个相对有效、可行的备选方案，从而形成推动政策议程的政策源流。研究生扩招政策，亦经过政策共同体的推动，得以进入政策决策者视野范围，他们主要包括政府部门、专家、高校三方。

1.政府部门与官员提案

20世纪90年代以来，高校扩招的政策建议多次被提及。90年代初就有部门和学者基于当时的教育发展规划提出扩大高校招生，但这一意见当时并未被采纳。1997年，考虑到中国高等教育入学率远落后于发达国家落后和经济社会发展需要，高校扩招的呼声逐步升高;1998年秋，教育主管部门集中就扩招问题进行研讨，并对原有发展规划进行调整。2020年受新冠疫情的影响，高校毕业生的就业形势紧迫，政协委员郑军在2月份提交《关于抓紧抓好大学生就业工作的建议》，建议适当提高研究生扩招比例。