协商民主视角下的高校教代会运行困境与改革探索

摘 要：高校教代会作为高校教职工参与学校民主管理与监督的方式，是依法治校和构建现代大学制度的本质要求，其发展的路径之一是在运行中推行协商民主机制，然而两者契合中具有行政意志主导的倾向、高校教代会的提案问题突出、高校教代会监督评议机制形同虚设、相关法益救济途径的缺失阻碍了两者的融合，弱化高校教代会中推行协商民主的行政化色彩、建立健全相应的提案规则、完善相应的监督、评议机制、明确相关法益的救济途径等，为解决上述问题提供了方向。

关键词：教代会;协商民主;契合;路径

一、高校教代会制度的建立及其现状

教职工代表大会（以下简称“教代会”）是由学校教职工代表选举组成的代表大会，它作为教职工参与学校民主管理与监督的一种方式，是实现和保障教职工民主的机制之一，同时也是对学校进行民主监督与管理的重要方式。高校教代会，即在高等学校成立的教职工代表大会。随着国家陆续出台相应的法律、法规和规范性文件，教代会已被广泛地推行于高校，在大学治理、科学决策、发展建设、民主管理与监督等方面发挥了较大作用。

我国于1979年尝试建立教代会制度。根据《宪法》的规定，为了更好地推行人民主权这一治国理念，在参照一般工会的职工代表大会相关经验的基础上，教育工会选取部分中小学校及高等院校开展教代会的试点工作。伴随着试点工作的不断推进，1985年，教育部与全国教育工会联合颁发了《高等学校教职工代表大会暂行条例》（以下简称《暂行条例》）。这是国家第一次通过规章的方式明确了教代会的地位，有力地调动了教师参与学校治理的积极性，进一步推动学校开展民主治理，标志着在高等学校中正式确立了教代会制度。

《暂行条例》颁布后，许多高校召开了教代会，建立了教代会制度。随着1989年12月《关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作的通知》的发出，各级党委加强了对工会工作的领导，也进一步加快了教代会制度的建设步伐，不少省市的教育行政部门把高校教代会纳入高校党建工作和思想政治工作的评审考评体系，对高校教代会提出调研、检查等新要求，还有些省市教育工会与党政机关联合制定有关高校教代会的评估条例，确保高校教代会的评估工作顺利开展。至1998年年底，各普通高等院校已基本完成教代会的成立工作，大部分高校能定期开会并按期换届。约90%的高校能坚持每年召开一次教代会，高校教代会的工作、组织制度逐渐建立并完善，工作质量明显提升。[1]

随着国家民主法治建设进程的加快，教育立法也得到进一步完善。《宪法》第2条①、《教育法》第30条之第3款②、《教师法》第7条③、《高等教育法》第43条④等，明确将学校进行民主管理与监督的相关内容规定在其中，并规定教代会参与学校的民主管理与监督。2011年，《学校教职工代表大会规定》（以下简称《规定》）在教育部第34次部长会议通过后，教职工行使民主权利，参与学校的民主管理与监督有了切实的法律保障，进一步推动了学校依法治校，促进了现代学校制度的建立。《规定》作为专门规定教代会的规章，有力地推动了各级各类学校特别是高校教代会的发展。第一章总则明确了教代会的法律地位及组织原则。教代会是学校内依法自治的组织形式，是教职工进行民主表达与协商的法定机构;第二章规定教代会的职权，涉及八个方面，教代会可以就其自治范围内的相关事宜行使审议权、建议权、评议权、讨论决议权与监督权;第三章涉及教代会代表，规定了教代会代表的产生方式，明确其权利与义务;第四章规定组织规则，为教代会议事提供基本的准则;第五章为工作机构，规范了教代会的工作职责。作为具有中国特色的一种基层民主实践的方式，教代会的设计初衷在于适应学校对自治和民主的需求，有效实现这一特定领域内的民主管理和监督。它并非掌控或替代学校基本的管理体制⑤，而是作为促进学校决策民主、科学、合理的一种有益补充。建立以教代会为核心的学校内部民主监督的机制，有利于促使学校内部权力得到正确行使，有利于现代学校制度的建构。这不仅是该制度建构的本质要求，更是实现这一目标的基本保障。

经过三十多年的实践与发展，教代会在民主管理与监督方面已成为高校“四位一体”管理体制的重要构成，并成为现代大学制度不可缺少的一种制度。推行教代会制度，不仅可以参与高校的治理决策，还可以监督和制约高校内部各种权力的运作，因此，可以更好地调动教职工积极参与学校的民主管理与监督，进一步推动高校民主治理的发展。

二、当前我国高校教代会运行中面临的突出问题

现实中，高校教代会在运行中面临诸多困境，其中的突出问题是高校内部过于“行政化”，高校教代会的职权难以实现。现阶段，高校仍处于“官本位”的体制下，基本采取行政化管理，学校权力配置呈现等级化特征，即学校的党政领导核心处于学校重大事项决策的核心层。这些领导主要是校长、书记、副校长、副书记，主要由他们组成校务委员会或是党政联席会议。学校的领导体制决定了这一群体在学校重大事项决策中位于核心层，其参与水平最高。再者，学校的其他行政领导则处于重大事项决策中的中心外层，主要包括学院院长、实验室主任、研究中心主任和工会主席等，这一群体主要是学校下设二级学院的具体负责人，在关涉学校改革与发展的基本事务中发挥着重要作用，在重大事项决策中的参与水平尽管低于党政核心领导，却比普通教师要高。普通教师则位于决策的边缘层。若专业教师没有任何行政职务，其在各项事务决策中的参与水平不仅明显低于党政核心领导，而且明显低于学校的其他行政领导，实乃边缘群体。基于此，学校内部治理中可见明显的学校权力配置等级化特征。该体制下，不管是学校内部事务的运行机制还是决策机制，基本采取行政化管理。行政权力异化的同时，也弱化了学术权力，学校学术行政化、作风衙门化、职能官位化等现象严重，行政权力在学校管理中起主导作用，影响并控制着学校的管理、科研与教学活动。部分高校的教代会在履职时避难就易、避重就轻。再加上部分高校领导对现行高校制度下该有的教职工的主体意识与民主办学理念的缺失，注重行政意志，轻视民主参与，没有依靠教职工办学的理念，没有对教代会工作予以足够重视，对事关学校发展与关涉广大教职工切身利益的重大事项，没有按相关规定交由教代会进行讨论、审议通过，教代会形同虚设，其职权虚置的现象较为普遍，其法定权利很难落到实处。[2]在这样的体制机制下，尽管高校教代会已经历三十多年的实践与发展，但其组织结构与工作模式较为松散，相关的工作机制缺失，导致高校教代会的职能难以得到真正发挥。[3]

三、协商民主是高校教代会制度发展的一种选择

20世纪后期，作为一种新的民主理论与实践形式，协商民主兴起于西方国家，相较于传统代议民主而言，是一种超越，代表着西方民主的新动态，其代表人物有哈贝马斯、罗尔斯等西方思想大家，他们都是协商民主的倡导者，对其内涵、构成要件、表现形式、制度建立、实现的条件等开展了深入探讨。

纵观西方学者对协商民主的讨论，观点主要体现在三方面：一，作为决策机制的协商民主，代表人物有戴维·米勒，其认为通过两个方面判断是否契合协商民主的要求：其一为讨论的程序是否被公开，其二为参与者可否自由表达观点，包括听取不同的意见。二，作为决策过程的协商民主，代表人物有埃尔斯特，主张协商民主是一种过程，即集体采用协商与讨论的方式，实现理性与公正的价值目标。三，作为一种组织形式的协商民主，代表人物有库克与科恩，他们认为组织通过协商民主为成员提供了有效实现民主的平台，当然，组织也要为公平讨论创造条件，提供空间。从以上观点可知，西方学者的观点主要集中在，协商民主作为一种机制，其真正要义在于实现以下四个方面：一，参与人能充分交流与协商;二，参与人之间能求同存异并相互妥协;三，公众可以充分参与;四，通过协商能理性决策。在西方协商民主理论倡导者的大力推动下，协商民主迈入了国家政治领域，并成为社会与国家的一种治理模式，同时也成为现代西方的一种倡导——让公众参与的范围不断扩大，让被政策影响的公众意见被更多地吸收，不管是公共决策的过程还是结果，都能更好地实现公平与合理并体现公众意愿。我国学者陈家刚先生在整合、吸收、借鉴西方学者研究成果的基础上，立足我国社会的民主实践，界定了协商民主的内涵。协商民主，可被视为一种组织形态，也可将其看做是理性的决策形式或治理形式，实质是以理性作为基础，以真理作为目标。即政治共同体中的平等公民，在政治参与过程中，发表自己的观点，同时也将他人的偏好纳入自己的考虑范围，批判地审视不同政策建议，在不断协商中调整自己的观点，实现不同偏好的转换，在形成共识基础上，让决策与立法具有合法性。[4]

协商民主理论为高校教代会的运行提供了新的逻辑与视角，以民主治理的程序设计为基础，使间接民主中弱化相关利益者（例如教师）权利的问题被解决，也让直接民主中效率不高的缺点被克服。在强调高校不同利益主体的框架中构建协商机制，搭建诉求表达平台，确保利益协调的程序，以实现各方利益。正是因为协商民主理论的这一特点和优势，与高校教代会的功能具有契合之处，高校教代会的制度设计则有了理论基础和根基。是故，《规定》中的制度建构与协商民主机制的耦合，为高校教代会的运行提供了充分的空间与养料，也是其发展的重要方向。将协商民主引入高校教代会的运行，将广开言路，让代表中分散的、个别的诉求以协商的方式得到综合、系统的反映，让个体的观点、偏好在协商中被平等的考虑，从而体现民主的广泛性。将协商民主引入高校教代会，也为解决当前高校教代会存在的诸多问题提供了新的方向。高校教代会的主要职权有审议权、建议权、评议权、讨论决议权与监督权，通过引入协商民主，全校教职工就可以通过这一平台，采取柔性方式，例如通过平等、自由的讨论、审议等方式，有效参与学校与己相关的决策，以此保障相关审议、决议的正当与合理，缓解目前高校管理体制存在的弊端，让学校权力的行使得到教职工的积极、有效监督，并成为一种常态。

四、高校教代会推行协商民主机制的现实阻碍

（一）契合中具有行政意志主导的倾向

高校教代会推行协商民主主要涉及学校的行政力量与广大教职工力量的博弈。从历史角度来看，学校的权力格局从中华人民共和国成立以来便在很长一段时间围绕党政之间的领导体制进行调整与探索，由此形成了学校管理的行政化模式。基于历史与制度的惯性使然，学校党政力量主导学校主要事务的格局至今还没有被完全打破，在这样的状态下，两者博弈的结果为行政力量依然占据上风。行政力量并没有强烈的主观意愿在教代会制度中推行协商民主改革，所以由其单方面主导的所谓的沟通协商更多停留在形式化、表层化、非制度化的状态，这在很大程度上损害了广大教职工参与协商沟通的积极性。也即，教代会在实际运作过程中，会因参与主体地位的不平等而受影响，教代会的民主讨论与民主协商具有很强的行政意志主导因素。从应然角度看，参会的教职工代表应该具有平等的权利，现实情况却是，教职工代表会受到其中参会者权力背景的影响，教代会的协商过程极有可能被学校党政领导主导，从而抑制了普通教代会代表真实意思的表达，协商沟通的目的最终没法实现。这在不少高校表现为：是否召开教代会、什么时候召开、教代会讨论的议题、审议通过决议如何执行，基本上是由高校的主要领导定夺。因此，不管是事关教职工重大利益的相关事项，还是与教职工生活福利息息相关的小事，极有可能因此未能纳入教代会讨论协商的范围。而在协商过程中，校领导虽然表面上与其他代表无异，是以职工身份参加，但实际却因为其权力背景，通常由领导主导相关议题及取向。虽然是教代会的讨论与协商，实际却是校领导的行政拍板决定。在行政权力盛行的背景下，广大普通教职工代表的意见尤其对重大议题的质疑和建议，很大程度被边缘化。相较于内容而言，教代会更注重形式，制度形同虚设。

（二）高校教代会的提案问题突出

高校教代会提案，是教代会代表就广大教职工关心的重大问题，提出正式的意见与建议。和高校教职工反映意见的其他形式相比，提案更具有直接性、完整性和郑重性。[5]作为教代会工作的重要组成，提案是代表们表达诉求的重要方式，是代表们就事关学校发展规划、教职工权益等事宜进行民主管理的一个重要工作内容，是教代会推行协商民主的重要体现，对于促进高校教代会的制度建设以及高校民主政治建设，促进高校决策的科学化、合理化具有重大意义。[6]处理、落实教代会的提案，是整个教代会提案工作的重点，唯有对提案做出有效的办理与落实，才能让教代会的作用真正落到实处。然而，目前教代会的提案工作仍存在诸多不足之处。一，就管理教代会的提案而言，不够规范、科学，对其缺乏深入的分析。不少高校没有按照相关标准对提案予以分类统计，也缺乏对产生问题的根本予以剖析，势必让教代会提案的处理与具体落实受到影响。二，就立案率而言，重大提案的立案率较低。基于不少重大提案关涉高校管理者与党政领导的利益，抑或是难度较大，影响过广，导致与学校改革、发展、建设有关的重大提案的立案与落实相对困难，反而是部分非重大提案的立案率更高，这严重违背了代表们提交提案的初衷，影响了提案的落实生效。三，就提案的落实力度而言，尚显不够。基于某些提案影响管理者的利益、提案处理的反馈监督制度缺乏、提案落实者的专业能力有限等原因，导致对提案的处理变成一种走形式，或是只作简要回答，落实力度远远不够。四，就广大教职工的参与积极性而言，缺乏一定的热情。一定的民意基础的缺乏，也直接影响到提案的立案与落实。