美国公立大学治理改革的挑战、路径及启示

摘 要：美国大学在世界高等教育体系中占据重要地位，特别是公立大学，其治理成效对全球高等教育的发展产生深远的影响。面临高等教育普及化、高等教育市场化、高等教育国际化、高等教育网络化的挑战，美国公立大学采取了外部以市场为主导的治理路径、内部以董事会总揽全局民主协商的共同治理路径。借鉴美国经验，中国公立大学的治理改革应该构建中国特色社会主义共同治理模式：优化大学校长职业化机制，遵循大学治理的制度逻辑，构建多元主体共同参与的大学内部治理机制，建立以国家监察为主导、市场为主体的大学外部治理机制，推动大学外部治理多主体协同发展。

关键词：美国公立大学;市场主导;共同治理

尽管世界各国有不同的经济、政治体制以及文化传统，但是世界高等教育系统自20世纪末以来有着共同的趋势和改革议程。[1]全球高等教育一直面临着高等教育机构的扩张、公共财政资金投入减少所带来的财务压力、市场化趋势、日益增长的问责以及高质量高效率的要求五个方面的主题。西蒙·马金森（Simon Marginson）是高等教育领域颇具声誉的学者，他认为在全球化背景下，三种趋势在全球范围内占主导地位：日益增长的高等教育大众化、以英语为通用语言的“同一世界科学秩序”研究能力的扩张、通过准商业和实践进行高等教育结构重组。[2]这些主题与趋势在美国公立大学表现更为明显，也使美国高等教育政策产生一系列变化。为了更好地借鉴美国公立大学治理改革经验，本文探讨了美国公立大学面临的挑战，然后从内外治理的两个维度进行路径研究，并提出我国公立大学治理的改革建议。

一、美国公立大学面临的挑战

随着经济全球化和贸易自由化的快速发展，美国公立大学面临着四个方面的挑战，即高等教育普及化、高等教育市场化、高等教育国际化、高等教育网络化。

（一）高等教育普及化

根据马丁·特罗（Trow M.）的理论，高等教育毛入学率超过50%是普及化的门槛，当超过50%时，高等教育开始快速迈向普及化阶段，必然是再创新的高等教育模式。[3]美国高等教育普及化进程历经四十多年，其高等教育毛入学率在20世纪80年代增长较快，在20世纪90年代后期出现下滑。进入21世纪之后，尽管仍有小幅波动，但总体呈上升趋势。近些年，维持在90%上下。[4]

高等教育普及化是一个难以用特定指标衡量的复杂过程，高等院校总规模的快速增长以高等教育要素或者结构调整为前提，这是美国公立大学有效治理面临的挑战。因此，新公共管理（NPM）以其更高的效率被广泛应用于中美公立大学。[5]高等教育普及化改变了高等教育结构，从而带来一系列挑战，集中表现为高等教育质量的危机。[6]在全球化的社会中，更多人进入高质量大学学习不仅仅是一种教育理想，也是生活水平提高后人们对高等教育的必然要求，对优质高等教育资源的选择超越国界，随着学生入学竞争日益激烈，为保持声誉、吸引优秀学生和争取资金，美国公立大学不断加强质量管理。

（二）高等教育市场化

20世纪七八十年代，西方发达国家遭遇经济危机重创，为了使经济尽快复苏，英法等国率先改变凯恩斯所倡导的“大政府、小市场”管理模式，他们选择新自由主义所主张的自由化竞争制度。反对国家对公共管理机构过度干涉，以市场自由竞争为基础的新公共管理运动就此展开，市场化逐步在全球蔓延。这种发端于经济和社会治理领域的新公共管理治理模式开始向高等教育领域蔓延，西方国家由此形成了一轮高等教育市场化改革的热潮。[7]

随着新自由主义思潮的流行，为了减轻政府财政负担，提高大学治理效率，利用国家资源办学和大学筹资多元化策略成为美国公立大学的政策选择。[8]美国公立大学普遍采取权力分散、机构自治、提高学费、加强高等教育与企业界的紧密联系等市场化治理举措。[9]高等教育市场化倾向在一定程度上符合全球经济意识形态的进程，即“通过市场运行规则来提高稀缺资源的配置效率，国家在配置稀缺资源中所扮演的角色在逐步缩减”[10]。但是由于大学起源于中世纪的学术行会，是探索高深学问的地方，即使是市场化程度非常高的美国，其公立大学治理模式也没有完全市场化，也就是说，虽然市场化在美国公立大学治理中能够发挥一定的激励作用，但是依然是有限度的，政府角色并没有被忽视。

（三）高等教育国际化

从20世纪80年代开始，全球化浪潮席卷各个国家，促使各国在政治、经济和教育等领域产生深刻变革。为了应对全球化，各个国家纷纷制定国际化的高等教育战略体系，例如，2011年美国教育委员会（American Council on Education，ACE）发布《通过全球领导、全球参与提高大学实力——21世纪美国高等教育》（Strength through Global Leadership and Engagement—U.S.Higher Education in the 21st Century）报告，表明其参与大学国际化的新布局，并提出大学国际化重要议题，就广泛的议题发出倡议;研究、收集并传播成果;为全球同行提供服务;深化国际联系。[11]该报告所提出的全面国际化（comprehensive internationalization）理念引领着美国公立高校国际化举措的产生和实施。美国公立大学主要通过战略规划国际化、课程实施国际化、教师队伍国际化、鼓励学生国际流动及构建国际互助网络平台等举措来提升高等教育国际化水平。

美国公立大学将国际化融入高等院校改革的各个方面，渗透到大学治理改革的整个过程，从治理理念的国际化到治理模式的国际化等。正如简·奈特（Knight J.）认为，国际化就是“整合国际性、跨文化性、全球性三个维度到高等教育的目标、功能和实施的过程中”[12]。

（四）高等教育网络化

高等教育网络化是指高等院校基于互联网技术平台进行教学、研究及育人，学习者通过互联网实时参与的一种在线教育模式。随着大规模在线开放课程（Massive open online courses，简称MOOC）在全球的风靡以及新冠肺炎疫情的肆虐，高等教育网络化不仅变成世界高等教育发展的趋势，而且成为高校教学的新常态，促进了高等教育与在线教育的深度融合。

美国在线教育需求的迅速增长，直接促使院校领导和校董会设立新的领导职位，以弥补在线教育的管理空白，并规定就任新的领导职位必须具备面授教学、在线教学、领导、教育研究、教学设计和IT方面的工作经验。[13]面对高等教育网络化的挑战，美国公立大学在结合自身定位的基础上，既需要保持物理空间中传统教学结构的有序运行，还需要构建一个开放、包容，能够迅速应对突发情况的扁平化、网络化的全新组织模式，治理模式将是纵向的科层制度和横向的网络空间制度的并行发展。

二、美国公立大学治理改革路径

每个国家都有独特的地理位置、政治体制、历史文化，这些形成了其独特的民族性格和文化传统。大学是特定历史的产物，各个国家大学治理都有一定的制度，这些制度与该国的政治文化价值观和经济发展水平密切相关。美国公立大学根据全球发展趋势，结合本国国情，进行了内外部综合治理改革。

（一）美国公立大学外部治理以市场为主导

政府与大学的关系是大学外部治理改革的经典议题，已经被众多学者讨论过。这种关系受到国家和大学之间权力分配的影响。[14]许多学者设计模型来讨论政府、市场与大学之间的三角互动关系，其中伯顿·克拉克（Burton Clark）将它们之间的关系划分为政府主导型、市场主导型和大学主导型，这个三角模型被公认为是最经典的模型。政府主导型是政府和大学之间的关系以国家政府为中心，政府进行强有力的调控;市场主导型尊重市场竞争和社会选择在大学松散耦合学术共同体中所发挥的作用;大学主导型强调重视学术研究，以及学术自治在大学治理中的主导地位。伯顿·克拉克最推崇市场主导型模式，认为其与大学组织特点相适应，能够协调大学内外权力的平衡，美国高等教育就是以市场为主导的典型代表。

随着社会发展变革，大学由象牙塔走向社会中心，政府主导型和大学主导型的治理模式都难以迎接时代的挑战。大学外部治理方面，美国公立大学与政府之间的关系更为松散，大学拥有更多的自治权，这就给予大学充分的自由，使教师可以专心做学术研究。美国大学的外部治理特征是政府对大学进行微弱的控制，推崇在大学内部实行大学自治和学术自由。自由教育虽然起源于中世纪的巴黎大学，但是直到20世纪末期才在美国的通识教育中发扬光大。世界高等教育中心之所以从欧洲转移到美国，是因为在广袤的北美大陆，脱离宗教迫害与王权压榨的新大陆移民对人性解放的渴望，使新生的美国文化充满着浓厚的实用自由主义哲学色彩。[15]美国一直有自由主义的情怀，这应该是美国大学外部治理的历史文化基础。美国一直崇尚依法治校，其高等教育治理体系的精髓是法治化。美国公立大学外部治理路径经历了几次重大变革。

1.美国公立大学由大学自治到政府统筹管理

美国公立大学在《莫雷尔法案》之前占比较小，主要依附于教会，为宗教服务，以大学自治为主，和政府没有什么直接的联系，采取的是精英教育。随着工业革命的进行，社会亟需技术精湛的工人，高等教育开始平民化。《莫雷尔法案》之后，随着大学扩张，大学治理的问题凸显，大学实质性治理问题的边界引发争议，于是州政府通过设立高等教育统筹发展委员会来调控大学发展。州高等教育统筹发展委员会相当于州的代理机构，其职责是在州政府公共利益与大学治理传统之间进行协调、监管与衔接。州政府将州高等教育统筹发展委员会视为解决大学与州之间关系的途径，政府需要对大学和州的未来进行综合考量，这就要求有独立的代理机构来履行州对公立大学的治理职能。

2.经济全球化以后美国公立大学出现市场化治理的倾向

美国各州政府与公立大学的关系随着时间推移而不断发生变化，全球化加速了高等教育领域的改革和重组，美国外部治理的改革趋势之一是市场化倾向的治理在高等教育得以提倡并盛行。随着新自由主义的兴起，美国高等教育采取了新公共管理主义方式的改革，外部治理改革中政府角色逐渐弱化，市场角色逐渐彰显。一方面，政府基于民族自由传统和对知识的敬畏，较少干涉大学事务，另一方面，大学在坚守自身传承的基础上一直在争取办学自主权和学术自由，美国政府与公立大学之间最终在历史传统、多元移民文化以及大学对办学自主权与学术自由的诉求之下达成共识，形成契约，对政府与大学之间的权限与边界进行合理划分，联邦与州的分权原则与美国社会文化对自由、个性的追求，确保了政府与大学关系的法治化走向。

3.州政府主要通过法律和财政拨款对高校管理进行调控

政府和大学之间的边界通过法律来约束，以此确保大学自主办学和学术自由。美国宪法修正案第十条规定：“本宪法所未授予联邦或未禁止各州行使之权利，皆由各州或人民保留之。”在大学治理中，联邦政府主要从外部对大学办学依法施加一定的影响，不能直接干预和影响大学的办学行为，政府的使命是通过发展卓越教育、保障公平入学来提高学生的成绩和全球竞争力。[16]更为关键的是，在美国公立大学的治理体系中，联邦政府的治理策略是“无为而治”。州政府的治理途径主要是通过法律和财政拨款对高校管理进行调控，由州政府依法建立的法人-董事会结构是公立大学内部治理的关键。与私立大学董事会不同，公立大学董事会深受州政府的信赖，是大学治理的“顶层”决策机构，负责总揽大学发展与运行的全局。

（二）美国公立大学内部治理改革路径

有效的大学治理模式是大学内部力量与外部影响的博弈，使之能够达到理想的平衡，政府、高校、社会与市场之间也能达到有效的平衡状态，影响大学内外部治理的因素共同形成合力。简单地说，大学内部治理改革意味着大学内部的组织、运营和管理方式随着时代变革、科技飞速发展而改变。大学的内部治理结构的实质是以学术权力为核心的多元利益之间的博弈。

在大学内部治理方面，美国公立大学更注重共同治理的全面性和协商方式的具体化，教师的咨询与参与程度更高，程序治理和实际治理自由度都较高。在此，我们选取美国加利福尼亚大学（以下简称加州大学）为案例，对美国公立大学内部治理改革作进一步阐述。加州大学与州政府的关系不同寻常，因为加州宪法明确规定公立大学拥有宪法意义上的完全自治权，在美国50个州中，仅有3个州的公立大学取得了宪法意义上的自治权，这样能够确保加州大学高度自治，使其能够根据自身情况进行独立决策。加州大学不同于私立大学的一个重要方面，是董事会成员来源不同，因其公立大学的特殊身份，加州大学董事会一共有26名成员，其中18名是由州长推荐的政客、商界领袖和捐赠者。加州大学的董事会议（会议视频和会议资料）面向社会开放，这是私立大学难以做到的。加州大学整个治理体系体现着共同治理的理念，不管是总校校长还是分校校长，每个月都要同学术委员会主席或者学术评议会主席一起商讨事务。共同治理还体现在教师全面参与学术评议会的学术质量管理，让学术质量成为每位教师的关切点。