县域督学责任区建设与运行探析

【摘要】督学责任区是实现督学制度化、规范化、常态化的最有效载体。本文概述督学责任区建设与运行现状，分析条件保障不到位、督学素质参差不齐、督学功能被弱化、随机性督导未成常态、结果运用不够权威等问题的形成原因，从健全运行保障机制、强化督学管理措施、拓展督学功能的路径、突破结果应用的瓶颈等四个层面，提出了提升县域督学责任区运行水平的应对策略。

【关键词】督学责任区；建设；成因；策略

【中图分类号】G464【文献标志码】A【文章编号】1004—0463（2023）01—0026—04

督学责任区是教育督导部门为了落实督学职责，将辖区内的中小学校、幼儿园划分为若干责任区域，向每个区域委派若干名督学，每名督学挂牌督导若干所学校的制度设计，是督学制度化、规范化、常态化的最有效载体[1]。督学责任区建设是教育督导制度建设的重要组成部分，在促进学校全面贯彻党的教育方针、规范办学行为、提高教学质量、实现教育均衡发展等方面发挥着不可替代的作用，有利于及时了解和掌握中小学校、幼儿园的工作状况，发现存在的问题和不足，并及时总结经验，提出改进建议，为政府和教育部门推进教育改革与发展提供决策参考。下面，笔者结合实践经验，谈谈县域督导责任区存在的问题，并结合实际情况提出切实可行的建议。

一、建设与运行

督学责任区制度是教育督导体制机制改革的重要组织部分，从试点到推广，经历了较长的探索过程。2012年5月，教育部印发《关于加强督学责任区建设的意见》，标志着督学责任区开始在全国普遍建立。从先行先试的“醴陵异地集中办公模式、宁乡驻校模式和被广泛采用的分离模式”[2]，到发展较快的深圳南山、重庆巴南、山东潍坊等功能发挥好的地区，已基本解决了机构、编制、经费、场地、机制等问题。在欠发达地区，督学主要由学校和乡镇教育辅导站管理人员兼任，在职责、任务、方式和程序等方面学习了发达地区的一些优秀经验，或由教育局干部兼职中心小学以上学校的督学任务，督导学校管理、教学、考核等工作，作用发挥得日益明显。然而，受兼职督学工作难以兼顾等因素的制约，对学校全过程、全覆盖、经常性督导评估的初衷并未达成。为此，部分地区总结经验，重新划分责任区，确立办公地点，明确经费保障渠道，制订督学聘任与管理办法，并从一线教学、教育管理或教学研究人员中遴选出优秀管理员聘任为县政府督学，专职从事教育督导，督学责任区全部由专职督学组成，职能作用开始较好发挥。

二、督导责任区建设中存在的问题

（一）条件保障不到位

从本质上说，责任区是教育督导部门的派出机构，承担的是督导部门的派生职能。因此，个别责任区长期受无办公场地、无人员编制、无经费保障、专职督学比例偏低等因素的困扰，导致运行效率不高。究其原因，一是责任区改革正赶上国家从严控制机构和财政供养人员的政策环境，客观上造成了机构设置、人员编制落实难；二是政府任命的专职督学都有行政级别，县一级大多只有1个编制，数量受限；三是单纯以行政区划分责任区，有的相对偏远，给督学往来造成不便，影响经常性督导。

（二）督学素质参差不齐

督学责任区常态化“指导和督促中小学校规范办学行为”的职能定位，决定了责任区在一定时期内相对稳定地督导若干所学校，要求每位督学必须具备独立监督、评估、指导的能力。由于来源比较庞杂，部分督学的专业水平不高，整体素质还不适应责任区工作的需要，影响到督导的权威性和公信度。一是督学大多来自接近退休年龄的教育管理人员、教研员、骨干教师，虽在各自的领域都有成就，但大多没有接受过系统专业的培训，督导理论欠缺，经验不足，对督导评价、统计、测评等工具性的知识了解少；二是任命的专职督学没有任期，聘任兼职督学也未严格执行“每届任期三年”“连续任职不得超过三个任期”的规定，有的甚至是退休后自动解聘，导致督学工作压力不足，个别人安于现状，思想松懈；三是由于工作性质相对单一，督学成了部分人心目中休闲养老的所在，想方设法往里挤，鱼目混珠的现象在一些地方依然存在。

（三）“督学”功能常被弱化

我国教育督导的主要职能是督政、督学与评估监测，责任区处于督导最基层、最前沿，主责主业是“督学”，但工作中往往被动承担过多的附带职能。有时在督导中，除了纳入计划的内容，临时又安排其他项目检查，任务繁杂，看似面面俱到，实则走马观花，这与“管”“评”不分密切相关。现实中，督导机构大多隶属于教育行政机关，受教育行政部门的直接领导。由于责任区具有贴近学校、覆盖范围广、入校频率高的特点，许多由行政部门职能科室承担的检查、验收、考核等与督导工作一起进行，督学无形中被弱化。

（四）随机性督导未成常态

“随机抽取被督导学校，随机安排督导时间”是责任区督导最大的特点，“双随机”本应该成为最常用的方式，而在实际工作中，随机性督导占比比较低，并没有形成常态。主要原因在于责任区督导以督导室的月调度为准，统一方案，统一任务，统一行动，督什么，什么时候督，已明确通知，表面上看起来组织严密，也有利于学校间的横向比较，但学校事先都有针对性地做了准备，督导中往往看不到最真实的一面，随机督导成了专项督导。

（五）结果运用不够权威

督导结果的运用具有鲜明的导向作用，是督导权威最主要的体现方式，但目前责任区督导还存在不能较真碰硬、问责力度不够等现象。一方面，责任区督导结果的运用主要依赖现场反馈和月度通报，现场反馈较“弱”，督学的行政级别大多低于校长，未必能引起足够重视；月度通报又太“窄”，往往仅限于上报教育局和下发学校，影响十分有限。另一方面，《教育督导问责办法》出台后，相应的实施办法或细则还没有跟进，已制订了的也存在上下一致的现象，责任区无法落实落细，督导的严肃性难以在具体工作中真正体现出来。

三、应对与提升策略

（一）健全运行保障机制

1.建设专用办公场地。科学的责任区设置是开展工作的前提。实行学校类别与行政区划相结合的责任区设置[3]，以县城为中心辐射不同交通干线划分责任区，每个责任区负责若干所县城学校和若干个乡镇学校，实行组长或首席督学负责制，办公室均设在县城学校。这样做既有利于工作开展，也方便督学和责任区之间的交流。

2.加大专项经费。稳定的经费来源是责任区运行的最重要的保障，要把运行经费纳入财政预算，做到专款专用。办公经费拨付到责任区办公室所在学校，由学校保证其办公条件；督学工作时的交通工具、差旅费等比照相关规定执行，由教育局实报实销。通过持续有效的经费保障解除责任区的后顾之忧。

3.增加专职督导人员。责任区起主导作用的是专职督学，没有一定数量的专职督学，督导效果就会大打折扣。所以，要创新用人机制，落实《教育督导条例》中“县级以上人民政府根据教育督导工作需要配备专职督学”的规定，将专职督学由任命制调整为聘任制，增加数量，使责任区工作主要或全部由专职督学承担。督学的编制可保留在原单位，日常管理由督导室负责，评优晋先、职称晋升等指标单独下达，保证督学的个人待遇不受影响。

4.建立专门的运行制度。没有刚性的制度约束，就无法保证责任区督导的效率和质量。从聘任调整、定期报告、约谈问责等方面建立并完善各类运行制度。通过可操作的工作标准、规程和流程，保证责任区督导的每一个环节都有章可循，使督导评价不是依赖督学经验而是依据相关规则行使。

（二）强化督学管理措施

1.严格资格准入，把好入口关。讲政治、懂教育、敢担当是对新时代督学的基本要求。要完善并严格执行督学聘任和管理制度，抬高入职门槛，控制督学总数，把真正优秀的人才吸纳进督学队伍，保证督学的整体经历涵盖县域内各个学段的各个学科，职称、资历、性别、年龄、专业结构相对合理，以提高责任区督导的专业性。

2.实行动态管理，把好使用关。督学不是一劳永逸的职业，明确督学解聘和退出条件，使督学能进能出能调整。责任区督学一般每年调整交流一次，交流人数不少于总数的三分之一，每名督学在同一个责任区连续工作不超过三年。严格实行任期制，把日常考核、年度考核和任期考核结合起来，考核结果作为是否续聘的重要依据，督促督学自我加压，不断提升履职尽责能力。

3.加强学习培训，把好提升关。开展专业化培训，不断拓展督学的视野和思路，是提升督学素质的重要途径。督学必须先培训后上岗，每年参加集中培训不少于40学时，每月由督导室组织1次，每周由责任区组织1次集中学习，每年提交一定数量的督导案例和论文。督学培训既要持续坚持系统性的专业学习，也要适时组织新理论、新政策、新知识的培训，以适应形势。

（三）拓展督学功能的路径

1.在主业上下功夫。责任区的中心工作是“督学”，要求督学走近师生、走进课堂，深层次关注办学行为和教育教学质量。进一步厘清教育行政与督导的职能定位，凡是由职能科室承担的工作不再“下放”到责任区。要把督“常”、督“重”、督“新”融为一体。“常”就是教学与安全，每次进学校都把教学常规与安全管理作为必督项，常督长督；“重”是将《中小学校责任督学挂牌督导办法》所列督导事项分为八个模块，每月重点督导其中一项，使各项督导事项落到实处；“新”是将最新的政策要求和工作部署列入日程，及时跟进督导。

2.在随机上想办法。“随机”是责任区的最大工作优势，能保证督学获取最可信的信息，实现督导的本质追求。有必要把督导室的统一调度和责任区灵活安排相结合，给予责任区更多的自主权，让督学常态化地进入校园。要注重面上随机督导与点上跟班督导紧密结合的方式。面上，每次督导尽可能进入责任区所有校园，有侧重地开展工作；点上，每月确定一所学校进行日跟班督导，从早晨入校到下午放学，全程参与学校一天的教育教学活动，获取全面详细的信息，客观公正地评价学校，更好地发挥监督、评价和指导作用。

3.在发展上求实效。不同类型的学校，同类学校的不同办学层次，同一学校的不同发展阶段，都存在较大差异，不适合“一把尺子量到底”。因此，责任区督导中，量化的督导指标和现场操作应切合学校实际，充分体现发展性要求，既注重现状，更强调过程，反映学校的每一点进步，更好地调动薄弱学校的积极性。

（四）突破结果应用的瓶颈

1.扩大通报范围。通报是督导结果运用最常见的形式，也是责任区不可或缺的工作环节。督导通报的内容应该包括经验推介、问题分析和改进建议，做到激励、督促与指导并重。要打破通报在教育系统内部传递的局限，充分利用政府门户网站、新闻媒体及新媒体等载体，以适当方式向社会公开，接受人民群众监督，扩大督导结果影响面和知晓度，形成规范学校管理的社会合力，同时敦促督学自我加压，不断提高督导水平。

2.挂钩实绩考核。把督导结果纳入考评体系，作为对被督导学校和校长绩效考核、评先评优的重要依据和项目安排的重要参考，校长、教师的交流提拔也应充分听取责任区的意见。通过在关键节点的有机介入，促进相关主体自觉主动地提高自己。

3.加大问责力度。问责是结果运用最无奈的选择，也是最有力的手段。坚持问题导向，严格落实《教育督导问责办法》，制订实施细则，使问责的内容、对象、事项、主体、方式等程序化、制度化，对不履行、不完全履行或不正确履行教育职责的问题，特别是对下达整改通知书后依旧我行我素的，必须按规定严肃问责，通过对相关责任人约谈、诫勉或者处分，形成威慑力。

4.实行联动机制。许多问题的根源并不在学校，这就需要借助教育行政部门的力量推动解决，联席会议是比较好的途径。诸如校舍维修、师资配备等学校自身无能为力的问题，由督导室牵头，召集责任区、教育局职能科室和分管领导参加的联席会议，商讨解决对策，通过上下联动或部门协调，既推动问题解决，也为被督导学校整改问题树立榜样。

总之，由于各地的教育环境和发展水平不同，学校之间的差异很大，教育又常常面临诸如评价制度改革等新情况，没有哪种模式可以通用，也没有哪种模式可以一成不变，责任区只有立足实际，在发展中求完善，在实践中求提升，才能更好地服从服务教育发展。

参考文献

[1]黄日暖.建立督学责任区制度，助推教育“创强争先”[J].广东教育（综合版），2013（02）：14-16.

[2]王璐，王雪双.国际视野下督学责任区制度发展与模式研究[J].比较教育研究，2015（11）：95-100.

[3]周宁之，刘阳科.督学责任区的建设历程与发展路径[J].湖南师范大学教育科学学报，2014（11）：42-45.

编辑：徐春霞