政策工具视角下我国中考体育政策文本研究

[摘 要]政策工具的视角下，采用内容分析法，从基本政策工具、影响中考体育改革要素和中考体育改革目标三个维度对1990年至2024年颁布的24份有关中考体育改革政策文本进行量化分析。研究发现，政策工具运用中，能够长期保障中考体育正常运行，坚持变革，不断完善。但也出现了基本政策工具维度偏向明显、中考体育改革要素维度过分强制和中考体育改革目标维度故步自封的问题。研究认为，中考体育改革政策工具分布范围广泛，但侧重点明显，个别类型薄弱。建议在未来应避免过分依赖环境型、规制型和保障中考体育地位的政策工具，重点应用供给型、需求型、激励型和保障学生全面发展的政策工具，深层次挖掘中考体育内部动力，为中考体育改革带来持久的活力。

[关键词]学校体育；升学考试；中考体育；政策工具；文本分析

党的十八大以来，高度重视我国体育事业的发展，尤其关注对青少年和儿童发展具有直接影响的学校体育[1]。2020年，全国人民代表大会和中国人民政治协商会议期间，政协委员提出明确中考体育分值，由教育部牵头引导各省市逐步提高中考体育分值占比，让体育成为“第四大主科”。2021年，两会又提出了指挥棒要明确导引中考体育方向，让大众重视体育。2022年6月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十五次会议修订通过新的《中华人民共和国体育法》，更是提出了“国家将体育科目纳入初中、高中学业水平考试范围，建立符合学科特点的考核机制”。中考体育改革已成为学校体育改革与发展的重要一环，同学校体育改革一样，良性的中考体育改革也需要科学而规范的中考体育政策。因此，中考体育改革政策研究对中考体育的发展具有重要意义[2]。分析中考体育改革中政策工具选择与组合的结构类型与使用偏向，对中考体育改革进行反馈调节，是推动中考体育改革不断发展和完善的基础，也是实现中考体育改革科学化的重要保障。中考体育改革发展至今已30多年，作为紧系着万千学子与家长的一项重要教育改革，从与其相伴的众多政策文件就可以看出其重要性。中考体育改革在转变学生体育观念、教师教学观念、提升体育教师和学科地位等方面发挥着积极作用。但在发展过程中也存在着“应试教育”思想、偏离学校体育目标[3]，与公平诉求多的问题[4]。近五年来，研究成果激增，涉及了中考体育现实困境与突破路径[5]、分值提升政策[6]、计分办法[7]、考试方案[8]等问题，研究较有针对性，但对政策文本特征的研究还不够深入。中考体育政策工具的选择影响着中考体育改革的成败，基于政策工具视角对中考体育改革政策文本进行分析，能够把握中考体育改革侧重点，剖析政策工具选择的理性，对未来改革提供反馈调节路径，为新时期我国中考体育高质量发展提供理论参考。

一、研究设计与文本选择

（一）研究思路与设计

政策工具又称政府工具，在20世纪80年代以及90年代早期，有大量的关于政策工具的科学研究[9]。英国学者胡德（1983）的《政府工具》[10]；美国学者彼得斯和冯尼斯潘（1998）主编的《公共政策工具——对公共管理工具的评价》[11]，作为这一阶段的经典著作，使政策工具成为公共管理学及政策科学领域研究的热点。进入21世纪，萨拉蒙（2002）主编的《政府工具——新治理指南》[12]，作为新的经典著作，促使了政策工具成为一个单独的学科分支或领域进行研究。由于具有连接政策目标与政策结果的桥梁作用，政策工具直接影响政策执行的成本和效率。在公共政策制定过程中，因为时间紧迫、知识有限或资源稀缺，往往不能理性地分析以往的政策[13]。通过系统地分析中考体育改革政策文本，使政策工具能够正确地选择和科学的设计，就成为顺利实现政策目标的基本保证[14]。

政策工具研究的最基本主题和最终归宿是政策工具的选择、应用与组合[15]。借助政策工具这一新的视角，以基本维度、要素维度和目标维度三个维度，对我国中考体育改革中教育部及相关部门出台的政策文本中政策工具的选择、应用与组合等问题进行系统的挖掘与分析，对于促进我国中考体育的理性治理，推进学校体育教学以及体育课程结构的深入发展具有重要现实意义。本研究以斯特劳斯 （Strauss） 和科宾 （Corbin） 的程序化型扎根理论为基础。作为最具科学性的定性研究方法，扎根理论在其研究过程中将定性和定量方法相结合，提倡在基于数据的研究中发展理论，通过定性的方法设计研究方案并搜集原始数据资料，然后通过数据运算及模型构建对原始资料（政策文本）进行定量分析。以扎根理论为基础，结合政策工具对中考体育改革政策构建三维分析框架，从中考体育改革经验性的资料上建立理论[16]。

（二）政策文本的选择

本研究以我国中考体育改革中政策工具的选择、应用与组合为研究对象，政策文本筛选过程中依照权威性、完整性、相关性的原则，政策文本包括从1990年至2024年期间中共中央、教育部（原国家教育委员会）或教育部联合其他权威部门发布的全部有关的中考体育改革政策文件共24份（见表1）。

（二）中考体育改革政策分析框架构建

1. X维度：基本政策工具维度

根据基本政策工具对中考体育改革作用的方式不同，依据Rothwell和Zegveld的思想，将中考体育改革政策体系所涉及的基本政策工具分为供给、环境和需求三种类型[17]。供给型政策工具具有推动作用，发挥政府职能为中考体育提供资源保障和引导。需求型政策工具具有拉动作用，政府要关注中考体育的发展，明确发展方向，实施中考体育计划等措施。而环境型政策工具表现出间接的影响作用，政府为对中考体育政策的实施产生规范性影响，而制定的规范性措施，会对中考体育的实施过程中产生潜在的影响。三者结合运用才能显现出最佳效果（见图1）。

依据扎根理论进行编码的过程中，将基本政策工具维度细分成多种类目：供给型政策工具包括设立试点、设定内容、总结交流、物质保障；环境型政策工具包括健全制度、严肃考纪、明确责任、宣传工作、对待特殊、安全工作；需求型政策工具包括将中考体育确立为考试科目、计入中考总分、提高分值、全国推广、纳入绩效评估、实现体育锻炼目的。

2.Y维度：影响中考体育改革的要素维度

单一的基本政策工具维度不能保证很好地反映中考体育改革政策工具的所有特征，因此要建立第二个维度。在进行政策工具的编码过程中，按照政府介入程度的高低，将影响中考体育的不同要素归类为规制型、激励型和社会型[18]，即中考体育改革政策分析框架的Y维度。规制型政策工具指利用政策规定和控制中考体育的目的、考核方式和组织形式等；激励型政策工具如通过改革评价方式激励中考体育目的更好完成等；社会型政策工具如社会组织或家庭和学校环境对中考体育改革的影响等。

综上所述，基于X、Y维度，构建中考体育改革政策工具二维空间分析框架（见图2）。

3.Z维度：中考体育改革目标维度

中考体育改革通过政策工具的运用最终要达成什么样的目标，是制定者的出发点也是终点。我国学校体育以“健康第一”为指导思想，落实立德树人根本任务，中考体育作为学校体育的产物，能够较为清晰的评定学生体育课学习水平、身体健康程度和学校的体育开展情况，其目标也应与学校体育相辅相成。在编码过程中筛选出24个样本中涉及中考体育改革目标维度的政策工具，并根据扎根理论自下而上地将目标维度分为促进中考体育自身发展、完善人才考核制度、促进体育锻炼提高身体健康和促进学生全面发展四个方面。其中促进中考体育自身发展主要包括中考体育的推广、保障考试公平、物质人员保障和监督等；完善人才考核制度主要包括将体育规定为各类学校升学考试科目；促进体育锻炼提高身体健康是指以中考体育的考核为导向来促进学生参与体育锻炼，提高身体素质，提升健康水平；促进学生全面发展是指以中考体育为契机将体育作为培养学生的重要组成部分，促进学生的全面发展。

4.中考体育改革政策文本内容编码

按照中考体育改革政策分析结构框架，所选24个样本涉及政策工具基本维度、影响中考体育改革的要素维度和中考体育改革的目标维度，根据扎根理论自下而上地将类目分为：“环境型”“需求型”“供给型”“规制型”“激励型”“社会型”“促进中考体育自身发展”“完善人才考核制度”“促进体育锻炼提高身体健康”与“促进学生全面发展”。

本研究将所选取的24个政策文本按时间顺序由远及近依次编码，由01至24，具体编码形式为：政策文本编号—一级标题—二级标题—具体语句（以句号和分号为划分标准），对于只有一级没有二级标题和具体语句的文本直接按一级标题编码，对于没有一级和二级标题只有具体语句的文本直接按具体语句编码（见表2）。

编码过程分为三个步骤。首先，每个研究者按照规定的编码形式，独立给24个样本的政策工具进行编码，对于有差异的编码，选取众数，没有众数的差异较大的重新编码。其次，研究者独立按照X、Y、Z维度的类目将各个文件中政策工具分类罗列出来，完成后进行比较，对于分类有差别的政策工具，经过讨论达成共同意见。最后，研究者对各个维度的政策工具分布图进行独立绘制，规则仍为选取众数，没有众数重新绘制，最终完成政策工具的编码和分布工作，确保过程和结果的准确性。

三、结果分析

（一）中考体育改革政策X维度分析

1.环境型：使用频繁，过度依赖

由表3可知，作为间接促进中考体育发展的环境型政策工具，在中考体育改革政策工具占比达44%，接近半数，使用频率高。其中，安全工作在环境型政策工具中提及最多，占比达28%，接下来依次是明确责任（23%），严肃考纪（16%），对待特殊（14%），健全制度（12%），最后是宣传工作（7%）。通过在环境政策工具运用中安全工作的重点使用，可以看出政策制定部门为保障参考学生生命健康和中考体育顺利进行，始终将安全第一放在第一位。明确各部门各级单位的责任也是保障中考体育顺利进行的重点，为考生创造更加良好的考试环境，这一点也体现在政策工具的运用上。在中考体育过程中存在着考官徇私舞弊、学校干扰考试、学生违规行为等问题[4]，严肃考纪能够保证中考体育公平公正，保证考试成绩的准确性和真实性，确保考试顺利进行，在政策工具中也广泛运用。对待伤、残、疾以及经期女生和偏远地区的特殊群体，为他们提供特殊的考试安排，使中考体育能够更好地保障所有考生的权益，确保考试结果的公正性和准确性。通过严密组织，健全监督管理机制，提升中考体育效率的健全制度在使用中较少出现。作为让社会、学校、家长以及学生了解中考体育的重要方式的宣传工作，在环境型政策工具的运用中明显缺失，只有熟知中考体育是什么、考什么，才能更好地认可与参与。

2.需求型：总量偏少，分布不均

由表3可知，作为拉动中考体育发展的需求型政策工具，在中考体育改革政策工具所占比例为35%。《国家中长期教育改革和发展纲要》（2010—2020年）指出体育中考制度的实施要“有利于科学选拔人才、促进学生健康发展、维护社会公平的原则”[19]，政府的需求将直接拉动中考体育的发展，但在政策工具实际选择中，需求型的政策工具占比不高，还需提升。其中，实现体育锻炼目的是需求型政策工具占比最多的，达34%，依次是确立为考试科目（31%），计入中考总分（17%），提高分值（9%），全国推广（6%），纳入绩效评估（3%）。我国学校体育在当前的主要目标表现在两个方面，一是健康第一，二是“体育核心素养”[3]。作为检验学生体育课学习与锻炼的制度，中考体育应该紧紧围绕这两个目标，实现体育锻炼目的这一政策工具的运用正是反应对目标完成的需要。分值的变化意味着我国中考体育改革从试探状态转变为细化改革状态[7]。计入中考总分、纳入绩效评估和提高分值都是对中考体育地位的提升，能从根本上提高学校、学生和家长对中考体育的重视程度，从而有利于保障中考体育更快更好发展[20]。虽然三者总计占比不低，但个别方面还需加强，要全方位多角度地提升中考体育地位。1979年，上海市崇明中学试行在初中毕业生升学考试中加试体育的做法，使其成为我国最早尝试体育中考的学校。在此基础上，1980年原国家教委体育司对加试体育的做法进行调研，并向全国推广[21]。由于我国体制的优势，全国推广这一政策工具因其指令性较强，在正式文件中使用较少，在座谈会，交流会中提及较多。