国际视野下的中国学前教育立法：走向优质普惠

［摘 要］  在国际视野下建构的中国特色学前教育法，不仅关乎亿万儿童的健康成长、千万家庭的和谐幸福，更关系社会可持续发展的国家战略。国际学前教育立法的发展历程分为补缺阶段、扶弱阶段与普惠阶段，国际学前教育立法的变革趋势由弱势群体获得受教育机会的“适度普惠”，走向每个儿童都有权接受教育的“全面普惠”。《中华人民共和国学前教育法》体现了“国际视野、本土关怀”的中国特色，贯彻了教育公平、儿童优先、政府核心、多义务主体和融合教育等五大原则。依法保护学前儿童受教育权、促进学前儿童和谐发展是关系国家未来的大事，中国学前教育走向“优质普惠”需要全社会共同努力。

［关键词］ 《中华人民共和国学前教育法》；学前教育立法；教育法学；优质普惠

公元前375年左右，柏拉图在《理想国》中率先提出了教育立法的构思。他设想了国家教育系统的结构规则，这是教育立法的最早蓝图。[1]经过近2000年的漫长演化后，教育法学研究领域终于正式形成。近百年来，伴随着对儿童早期发展的重视，学前教育立法研究也逐渐成为国际教育法学研究的重要领域。

在国际视野下建构中国特色学前教育法制体系，不仅关乎亿万儿童的健康成长，也事关千万家庭和谐幸福的社会民生，更关系经济社会可持续发展的国家战略。2007年，我国第一篇关于学前教育立法的国际比较论文刊发在《学前教育研究》。[2]随后，数百篇学前教育立法比较研究的成果问世。2024年11月正式发布的《中华人民共和国学前教育法》（以下简称《学前教育法》）不仅顺应国际立法的变革趋势，符合《儿童权利公约》、联合国教科文组织《教育2030行动框架》等重要文件的主旨，更彰显了我国研究者基于国际经验和系列调研构建中国特色学前教育法的斐然进程。

一、国际学前教育立法的历史进程：从补缺到全面普惠

国际学前教育立法的发展历程大致可分为三个阶段：补缺阶段、扶弱阶段与普惠阶段。

（一）补缺阶段（19世纪末至20世纪中叶）

1791年的《法兰西共和国宪法》是欧洲大陆第一部成文法案。作为最早正式涉及教育福利的宪法，它富有前瞻性地提出了“在所有人不可缺少的那些科目教学中实行免费教育”。1840年，福禄贝尔在德国创办了世界上第一所幼儿园。以《法兰西共和国宪法》为起点，伴随着幼儿园在德、法、英等多个国家的发展，欧洲得以成为学前教育立法的萌蘖地。

世界学前教育立法的萌芽与儿童福利体制的欠缺有着紧密联系。为了完善社会福利制度，1870年英国《初等教育法》首次提出为普通社会阶层的儿童提供接受学前教育的机会。几乎在同一时期，一个美国儿童虐待案件影响了国际儿童保护立法史。纽约最高法院报告了小玛丽被监护人虐待，引发了公众对儿童虐待和忽视问题的关注，促进了国际保障儿童生活与权益的法规制度的形成。[3]1881年的法国《费里法案》则是第一部推行学前教育免费的教育法，把“免费”和“义务”作为法国国民教育的首要原则。在政府支持下，20世纪初法国已有25%的2～6岁儿童就读于公立幼儿园。法国政府认为，为贫困儿童提供学前教育福利是国家的义务与职责，这一观念延续至今。

1912年美国设立了联邦儿童局，制定了一系列保障儿童安全与权益的法律法规。不过，当时美、英等国的学前儿童相关法案始终是作为社会福利或儿童福利附属项目出现。如1918年，英国自由党政府颁布了《费舍法案》，幼儿园正式纳入法规政策，明确指出为了2～5岁幼儿健康的身心发展，提供幼儿园（幼儿班）是必要、可取的。美国1921年的《母婴法》中规定由政府拨款保障母婴权益，1935年的《社会保障法》规定由政府为贫困家庭提供育儿补助，1940年的《兰汉姆法案》规定由政府拨款建立儿童保育中心，为参加军工生产的父母解除后顾之忧。后者服务了约60万名儿童，推动了美国学前教育机构的建立。

总之，萌芽时期的国际学前教育立法带有明显的补缺型特征——为贫困或有特殊需求的幼儿提供补缺型教育。当时的主流观念依然认为，如果条件允许，幼儿更应该由母亲在家照顾。这一阶段，世界学前教育立法主要是对社会福利政策的补充，因此多数国家的学前教育法规政策由社会救济与福利部门起草和制定。

（二）扶弱阶段（20世纪中叶至1989年）

二战后，弱势儿童受教育权逐渐受到重视。这一时期的学前教育立法体现了鲜明的扶弱性，国际学前教育立法开始逐步向普惠型教育福利转型。但当时的普惠政策是部分、有条件的，不妨称为“适度普惠”。这一阶段大致从20世纪40年代持续到80年代末。

20世纪60年代，美国众议院议员明克率先提出为学前教育立法。1965年，白宫经济机会办公室启动了全美规模最大、影响最持久的联邦学前教育项目“开端计划”，为3～5岁贫困儿童提供免费的学前教育服务。“开端计划”标志着美国学前教育立法正式进入扶弱阶段，不再仅仅依附于福利项目。1967年，英国“普洛登报告（Plowden Report）”推动了普惠性学前教育理念的发展。报告建议大规模扩张幼儿园，鼓励非营利性力量和其他社会援助填补政府的不足。

许多国家颁布了适度普惠型学前教育法案。如法国《教育法》规定：“3岁儿童可就近入园，优先照顾困难家庭的2岁儿童入园。”[4]瑞典的《儿童日托法》（1973）、《学前教育法》（1975）提出为大班幼儿提供每天3小时免费学前教育。1975年美国通过了《所有残疾儿童教育法》，这是国际残疾儿童教育最完善的法律之一。加拿大的《儿童托育法》（1983）规定了学前儿童享有平等和部分免费的受教育机会。

1975年印度为促进贫困地区学前儿童的整体发展，开始实施“整合儿童服务中心项目（Integrated Child Development Scheme， ICDS）”。这是印度政府主导的最大规模早期儿童教育项目，为弱势儿童提供免费健康、教育和营养等综合性福利服务，将学前教育、女童教育及家长（母亲）教育整合在一起。

这一时期各国政府研制、发布了大量针对特殊与贫困儿童的学前教育相关政策法规，加大了政府对弱势儿童的干预力度。在扶弱阶段，国际学前教育立法为处境不利幼儿的受教育机会均等做出了重要贡献。通过优先照顾处于不利社会、文化环境的儿童，学前教育在支持弱势儿童与家庭方面发挥了显著作用。适度普惠的学前教育发展为世界各国处境不利儿童群体提供了更加平等的起点。

（三）普惠阶段（1989年至今）

1989年11月20日，联合国大会通过了《儿童权利公约》（以下简称《公约》）。《公约》揭示了一个重要的理念：儿童是拥有完整自身权利的人，他们并非其父母或家庭的附庸，也不是成人决策的被动接受者。在童年这一特殊阶段，必须让儿童有尊严地成长、学习、游戏与发展。随着《公约》的面世，世界各国的学前教育立法由重视弱势儿童的入园机会均等逐渐扩展到面向所有儿童，推行全面普惠型学前教育立法。

1990年，名为《从质量开始》的英国“兰伯尔德报告（Rumbold report）”指出，英国政府将确保继续扩大高质量服务的范围，以满足儿童和他们父母的需求。这份报告拉开了国际追求全面普惠学前教育的序幕。[5]脑科学的研究进一步推动国际社会与各国政府聚焦学前教育质量。普惠型学前教育立法在这一时期得到完善并日趋成熟。

首先，各国政府通过制定相关政策对学前教育进行宏观干预，学前教育立法的侧重点从关注弱势儿童扩展到面向所有儿童。学前教育立法的内容更细化、更丰富，立法服务对象和内容更为广泛。使每一个幼儿都享有公平、优质的学前教育成为各国学前教育立法普惠阶段的主要目标。如2000年美国颁布了《早期学习机会法》，2002年又颁布了《不让一个儿童掉队法》（No Child Left Behind Act）。

其次，儿童群体的划分也更加具体，政策富有针对性。世界各国为不同处境的儿童专门立法，提供不同类别的优惠和福利，为更多学前儿童提供更加公平的起点。英国政府立法不断发展和完善早期儿童教育和保育，先后提出“儿童保育十年战略”、建立儿童中心等内容。1998年，英国等12个国家参与了OECD提出的“早期儿童教育和照顾政策”。

21世纪以来，各国政府提出了若干针对全体儿童的教育、培训和综合服务计划，如2003年英国颁布的绿皮书《每个孩子都重要：为了孩子的变化》和2004年颁布的《儿童法》将这些全面普惠计划进一步系统化、合法化，集中体现了“融合教育”的思想，强调每个孩子都不能被忽视。“每个孩子都重要”——这已成为当前国际学前教育立法的重要准则。

二、国际学前教育立法的变革趋势分析：从适度普惠到全面普惠

柏拉图的《理想国》率先讨论过以国家公养公育的形式承担儿童教育责任。不过，《理想国》的理想迄今尚未实现。经历了2000多年的漫长历程，国际学前教育立法的变革趋势正在由部分弱势群体获得受教育机会的“适度普惠”，走向每个儿童都有权利接受教育的“全面普惠”。为体现儿童利益最大化原则，近年来国际学前教育立法呈现了政府行动、家庭支持、科学研究和儿童本位取向，力求让不同儿童、不同家庭和不同社会群体共享儿童福祉、共享发展成果。[6]深入分析学前教育立法的国际变革趋势与经验，为中国式现代化背景下的学前教育立法提供了新的启示。

（一）从教育起点公平走向教育过程公平

在《正义论》一书中，罗尔斯认为，正义就是“每个人都在最大程度上平等地享有和其他人相当的基本的自由权利”。[7]接受学前教育机会的平等是社会平等与教育公平的起点。不过，直到20世纪上半叶，大部分学前教育由地方政府酌情为贫困儿童提供，属于“补缺型”福利。国际学前教育的立法目标聚焦在缩小贫富差距、保障教育起点公平。随后，世界各国陆续开始关注全体幼儿的受教育机会。各国立法研究者日益重视制定普惠性的学前教育法律法规。

瑞典1985年的学前教育法规定了所有18个月以上的学龄前儿童都有权接受学前教育，1995年修订规定，要求为1岁以上的学龄前儿童提供各种公立或私立的学前教育，不允许无故延误儿童接受学前教育。英国1998年的《学校标准和结构框架法》则明确规定地方当局有责任“确保”幼儿接受幼儿园教育。

21世纪起，世界各国纷纷从学前教育的起点公平走向过程公平，日益关注高质量学前教育的立法保障。加拿大于2014年提出了“普惠性”（universality）、“高质量”（high quality）和“全面性”（comprehensiveness），构成了加拿大学前教育立法的三个原则。挪威2017年的《幼儿园内容和任务框架计划》充分体现了“儿童利益最大化”的原则，第一部分“核心价值观”中指出：尊重儿童和童年的价值、民主、多样性和相互尊重是幼儿园的核心价值观，应在幼儿园教学实践的各个方面予以宣传、实践和彰显。

2019年，德国《优质托幼机构环境法》规定，德国政府将采取措施帮助各联邦州提高儿童日托服务的质量，为儿童创造优质平等的教育条件，并通过《德国0～6岁幼儿日托机构教育质量国家标准手册》开展发展性动态评价。[8]在这一阶段，德国政府不仅向育儿家庭提供更加优厚的学前教育福利，也积极支持父母在家庭和工作之间寻求平衡，追寻儿童利益的最大化。

21世纪以来，英国也努力建立一个更加优质公平的教育体系以缩小阶级差距，提高整体教育水平。根据《2002年教育法》的规定，英国学前教育阶段被称为“早期基础阶段”。2008年英国颁布了《早期基础阶段法定框架》，发布了0～5岁幼儿发展的国家框架，体现了公平而卓越的目标指向。政府还制定了明确的学前教育质量评估要求。这些早期学习目标在2021年修订后，更加强调知识的获得，全面调整了学前教育与义务教育的评价标准，力图打造高质量的学前教育体系。

根据《2009年美国复苏与再投资法案》，美国联邦政府设立了“力争上游——早期学习挑战项目”，投资5亿美元用于改进学前教育质量。该项目还以法律形式体现在《每一个学生成功法》中。在追求教育公平的同时，各国政府均在通过立法积极引领教育改革，追求高质、高效的学前教育。从关注起点公平到提供优质教育，体现了国际立法者对学前教育质量的关注。