多重制度逻辑下普惠性民办园质量风险的生成与防范

［摘 要］ 有质量是普惠性学前教育服务的核心属性和内在要求。当前作为普惠性学前教育服务重要供给主体的普惠性民办园面临着较大的质量风险，从多重制度逻辑的视角看，是政府的政治—行政逻辑、民办园的市场逻辑和家长的社会逻辑相互交织作用的结果。多重制度逻辑互动下，质量监管乏力造成的“管理缺位型”质量风险、经费保障不足引致的“资源制约型”质量风险和质量信息不对称助推的“信息遮蔽型”质量风险在普惠性民办园中以交叉甚至叠加的状态存在。应从加强普惠性民办园质量的准入性筛选与过程性监管，明确普惠性学前教育服务的质量标准并完善经费保障机制，健全信息公开机制以助力多元监督体系完善等方面对普惠性民办园存在的质量风险进行防范。

［关键词］ 多重制度逻辑；普惠性学前教育；普惠性民办园；质量风险

一、问题提出

建设公平而有质量的普惠性学前教育公共服务体系是推进共同富裕的重大任务。[1]普惠性民办园作为我国普惠性学前教育公共服务体系的重要组成部分，截至2021年底已达11.7万所，占普惠性幼儿园总数的47.8%。但是，在数量快速增长的过程中，普惠性民办园也不同程度地陷入了质量风险的窠臼，在高质量教育体系建设背景下成为普惠性学前教育公共服务体系的短板。有研究以北京市一级一类园的156个班级为调查对象， 对不同办园体制普惠性幼儿园的教育质量进行比较，发现普惠性民办园整体质量较低。[2]另有研究对4省6区县433所幼儿园的433个班级教育质量进行现场观察评价，发现在各类幼儿园中普惠性民办园质量最低。[3]也有研究以C市15所普惠性民办园的29个班级作为样本进行质量评估，发现质量整体不理想。[4]总体而言，当前普惠性民办园的质量状态与《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中提出的“安全优质”发展要求还有较大差距，普惠性学前教育在2035年实现“更加优质”的发展目标也面临着较大挑战。因此，着力提升普惠性民办园质量，补齐普惠性学前教育公共服务体系的质量短板是当前我国学前教育改革发展的重要任务。

围绕普惠性民办园质量这一研究议题，已有研究或从学理上对普惠性民办园与质量的关系进行探讨，[5][6][7]以回答“为何普惠性民办园需要有质量”的问题，或对普惠性民办园的质量现状开展调查评估，[8][9][10]回答了“普惠性民办园质量现状如何”的问题。相对而言，对“普惠性民办园质量缘何如此”这一问题缺乏系统深入的分析，特别是针对其内在机理，学术界还缺少相应理论解释和逻辑分析。普惠性民办园作为政府与民办园合作的产物，属于学前教育公共服务供给制度的创新之举，而制度创新的过程往往伴随着多重制度之间的互动与博弈。从制度层面看，普惠性民办园呈现出的质量偏低问题是相关主体在制度安排下行为方式和行动策略共同作用的结果，而行为选择的背后是其所遵从的普遍的、稳定的制度逻辑。基于此，本研究从多重制度逻辑的视角对普惠性民办园质量风险的生成逻辑进行分析，力图回答“普惠性民办园质量缘何如此”这一核心问题。需要指出的是，从多重制度逻辑的视角审视普惠性民办园质量偏低的原因，客观上存在着制度性解释的限度。民办园质量偏低是一个历时性的事实存在，长期以来，我国民办学前教育整体发展不成熟而引致的民办园整体质量偏低，在很大程度上造成了现有普惠性民办园“原生型”质量偏低的状况，即民办园质量基础较为薄弱的事实在普惠性学前教育制度实施之前就已经存在，这就意味着可供吸纳到普惠性幼儿园行列的民办园整体质量偏低。当前我国普惠性民办园质量偏低在某种程度上是民办园质量基础较差的历史事实在当下的延续。但客观上看，普惠性学前教育制度作为尚处于探索阶段的新生制度，难免存在不完善、不健全之处，其作为“后致型”因素在客观上也从多方面、多层次影响着普惠性民办园的质量。本研究主要聚焦于民办园转型为普惠性民办园后，各主要行动主体的制度逻辑如何在互动与博弈中影响普惠性民办园质量这一问题进行探讨，并在此基础上从制度层面提出普惠性民办园质量风险的防范策略，以期为助力我国普惠性民办园有质量、可持续发展提供决策参考。

二、多重制度逻辑框架及其在普惠性民办园质量风险中的嵌入

（一）多重制度逻辑分析框架的理论阐述

“制度逻辑”由弗利南德（Friedland）和阿尔弗德 （Alford）率先提出，其认为“制度逻辑”是确定制度参与主体行为方式的规则体系和观念框架。[11]任何制度秩序都会根据各自的中心逻辑建构其组织关系和制度安排，并塑造主体的行动机制与行为方式。按照西方社会体系运行的结构与功能，沃尔特·鲍威尔（Walter Powell）认为其主要受到市场逻辑、家庭逻辑、国家逻辑、民主逻辑与宗教逻辑等五大核心逻辑的制约。[12]国内学者周雪光较早将“制度逻辑”引入我国社会科学研究之中，提出了“多重制度逻辑”的分析框架，并以国家、科层制、乡村三个行动主体的逻辑，阐释了多重逻辑在村庄选举制度变迁中的作用机制。[13]相对于传统制度逻辑单一、线性的分析框架难以有效应对纷繁复杂的社会问题，多重制度逻辑将现象或问题置身于多主体、多层面且相互影响的制度逻辑域，以多元、系统、互动的视角进行分析的框架有更强的解释力。国内学者在借鉴吸收西方社会五大核心逻辑的基础上进行了本土化演绎，在国家逻辑方面进一步区分了中央政府的政治逻辑和地方政府的行政逻辑，[14]提出了社会逻辑、学校逻辑等符合中国社会改革发展现实状况的学术概念，[15]对我国社会制度样态及其变迁中的现象给予了较好的解释。多重制度逻辑试图挖掘行为背后本质性、一般性的制度规则，有助于更全面深入地审视外显行为下的内在逻辑。兼具国计民生属性的教育，既作为一个相对独立的体系运行，又通过一系列的相互关系存在于整个社会制度体系之中。多重制度交互影响推动形成宏观制度变迁和微观机制转变，是教育领域综合改革深化的过程性体现。

就普惠性民办园而言，在不同制度逻辑影响及交互作用下，各相关主体行动机制和行为方式客观上构筑了普惠性民办园的生存与发展环境，进而从多层次、多方面形塑着普惠性民办园的质量样态。运用多重制度逻辑框架从多元、动态和复杂的制度环境审视和阐释普惠性民办园质量偏低问题，具有特定的适用性。一方面，普惠性民办园是一种特定组织关系和制度安排之下的结果，而多重制度逻辑作为组织社会学中新制度主义理论的重要分支，对于诠释制度场域及其关系具有较强的解释力。近年来，一些研究尝试运用多重制度逻辑的视角对教育数据开放、校外培训机构治理等相关问题进行深入分析，显示出这一分析框架在错综复杂的教育问题研究中具有较强的适用性和认可度。另一方面，普惠性民办园是一类极具复杂性的园所。在我国当前的办园格局中，主要包括了公办园、普惠性民办园和非普惠性民办园，其中公办园属于公办公有的性质，非普惠性民办园则属于民办民营的性质，这两类幼儿园制度场域与关联主体相对较为清晰，相较公办园和非普惠性民办园，普惠性民办园既受到政府相关支持和管理政策制度的影响，同时也客观上无法摆脱市场竞争机制的制约。制度场域和关联主体的复杂性决定了对其质量状态的分析不能运用单一、线性的逻辑开展，而多元主体和复杂关系的分析恰恰是多重制度逻辑之优势所在。

（二）普惠性民办园质量风险中多重制度逻辑的嵌入

质量风险本质上是质量有机构成相关要素的特定组合关系与保障系统处于非适宜状态的结果。因此，对质量风险成因的分析离不开对质量相关要素及其组合关系与保障系统的深入剖析。一般意义上讲，学前教育服务的质量由结构性质量和过程性质量两部分构成，有质量的学前教育服务是结构性质量与过程性质量有机融合的结果。[16]其中，结构性质量包括了园舍建筑、玩教具配置、教师配备等质量要素，过程性质量则包括了师幼互动、园所文化、课程活动等质量要素。但无论是结构性质量亦或是过程性质量均需要相应的管理资源、经费资源、信息资源等作为保障系统。在管理资源方面，幼儿园的准入管理、常规年检等作为保障园所质量的重要外部条件，发挥着设定质量门槛和动态质量监督等重要作用；在经费资源方面，完备适宜的玩教具配备、充足且高素质保教人员的聘用等均需要相应的经费投入作为必要支撑；在信息资源方面，无论是有效的管理还是科学的经费资源投入，均需要对信息进行全面准确的把握与判断，只有在对质量要素信息系统全面搜集的基础上，才能对园所质量开展有效的监督管理，也只有经过对相应质量要素成本信息的科学核算，才能够有效保障经费资源投入的充足性与效率性。相反，在管理资源、经费资源和信息资源等不足的情况下，幼儿园质量的不同构成要素就容易产生不足或缺位的状况，进而影响整个质量生发机制的正常运行，以致诱发幼儿园质量风险，如经费不足造成教师待遇较低、难以聘用高素质教师或教师配备不足，限于专业能力或时间精力等，幼儿园中相应的师幼互动、课程活动等关键性质量要素就难以得到有效保证，进而制约着保教质量的提升。

从根本上看，管理资源、经费资源、信息资源等资源的配置是制度安排及制度场域中相关主体行动逻辑共同作用的结果。正如有研究者指出的，资源配置问题是制度的核心所在。[17]具体而言，主要包括“正式制度”与“非正式制度”两种形态，所谓“正式制度”是指通过法律法规、政策规章等做出的成文的、对目标群体具有强约束作用的规则体系，“非正式制度”则是指群体在社会活动中逐渐形成的具有普遍约束力的价值观念、行为方式等不成文、非正式的规则。[18]普惠性民办园质量的生发与保障根本上需遵循幼儿园质量构建与运行的基本逻辑和内在规律，相应地，其质量风险在很大程度上也是管理资源、经费资源和信息资源等方面受到相关正式制度与非正式制度共同影响的结果。一方面，普惠性民办园作为学前教育公益普惠取向下政府与民办园合作的结果，其固然是在中央和地方普惠性民办园相关政策制度的安排下产生的，其质量状况不同程度地受到诸如准入政策、补助制度、监管制度等相关政策制度的形塑，如准入政策中对园所质量要求的高低先天地影响着普惠性民办园后期运行过程中的质量水平，而经费补助的多少又决定着园所质量要素配置的可能性。另一方面，在政策制度实施的过程中，相关主体的行为方式和价值观念等非正式制度也在很大程度上影响着政策制度最终的效果，其也通常是引发多重制度逻辑冲突集中爆发的关键节点。[19]在普惠性民办园相关政策制度实施落地的过程中，政府、民办园、家长等相关主体的行动方式与路径选择，必然会受到诸如民办园的身份定位和经营逻辑、家长的价值观念与支付偏好等非正式制度的约束。如：民办园管理者过度追求经济利益，就可能舍弃质量而选择增加收益；家长因对学前教育重视程度不足或收入较低而处于低支付意愿的状态，就容易造成需求端对学前教育服务质量的敏感度不足，进而影响供给端普惠性民办园的质量。总而言之，上述正式制度与非正式制度客观上从不同方面、以不同形式影响着普惠性民办园的质量状况，而多重制度逻辑正是兼顾正式制度和非正式制度来审视社会现象的生成，能够更为全面地解释普惠性民办园质量风险的内在逻辑。

三、普惠性民办园质量风险生成的多重制度逻辑

从制度逻辑分析的视角来看，制度建立和实施的过程也是各个制度参与者互动与博弈的过程，而参与者大多会在其中寻求自我利益最大化的行动方案。[20]多重制度逻辑之“多重”，本质上是不同行动主体基于所处的制度场域所诱发和塑造的行为方式。从多元主体的行为方式理解和认识某一问题背后的多重制度逻辑及其相互作用是多重制度逻辑分析框架的基本命题，也是多重制度逻辑划分的主要视角。普惠性民办园本质上是由中央政府提出，地方政府探索实施，以政府与民办园合作为基本形式，以适龄幼儿及其家庭为服务对象的制度创新，因此，与普惠性民办园发展直接相关的行动主体包括作为主导者的中央政府和地方政府，作为合作者的民办园以及作为服务对象的幼儿、家长，[21]各行为主体在相应的外在制度环境和条件约束下会按照自己的偏好进行侧重性决策和行动。相应地，三方主体所遵循的制度逻辑也在互动交织的作用中构造了普惠性民办园质量所依存的制度场域。其中政府所遵循的核心制度逻辑是政治—行政逻辑。具体而言，中央政府从促进学前教育公平正义的价值导向出发，作出实施普惠性学前教育制度的战略决策，属于典型的政治逻辑；地方政府则遵从科层制权力关系网络，通过相关政策制度的颁布与实施，实现中央政府政策目标的逐级传导，本质上属于“对上负责”的行政逻辑。政府的政治—行政逻辑从宏观层面勾勒了普惠性民办园质量生发的制度环境。民办园由于组织属性和相应的运行方式所限，寻求经济利益获取的市场逻辑成为其所遵循的核心逻辑，在这一制度逻辑下做出影响园所质量的行为安排。家长本质上是社会大众的组成部分，社会逻辑是其所遵循的核心制度逻辑，换言之，其在价值选择和行动策略方面的固有惯性必然会映射和作用于普惠性民办园质量相关的外部要素之中。总体上看，上述主体所遵循的制度逻辑均镶嵌在普惠性民办园制度环境之中，并受到其他各种制度的影响，呈现出一种逻辑的张力，进而在客观上影响着普惠性民办园的质量。因此，下文主要从政府的政治—行政逻辑、民办园的市场逻辑和家长的社会逻辑分析普惠性民办园质量风险的生成。

（一）政府的政治—行政逻辑

1. 中央政府：以制度创新提升学前教育的公益性。