贯彻最有利于学前儿童的原则：立法与实践的双重审视

*基金项目：北京师范大学教育学一流学科培优项目“面向教育现代化的普惠性学前教育高质量发展研究”（编号：YLXKPY-XSDW202209）

**通信作者：李晓巍，北京师范大学教育学部教授，博士

［摘要］学前教育高质量发展是实现“幼有优育”的必由之路，而立法则是促进学前教育高质量发展的有力保障。《中华人民共和国学前教育法（草案）》以最有利于学前儿童的原则为根本立场，旨在解决学前教育实践中面临的诸多问题。《草案》强调以公益普惠为基本方向，保障学前儿童的受教育权和参与权；推进科学保教，遵循学前儿童的身心发展规律；规定家园社三方协同育人责任，优化学前儿童的成长环境。尽管《草案》在许多方面具有前瞻性和指导意义，充分体现了对学前儿童权益的高度重视，但在具体实施上，仍需进一步完善相关条款，健全相应的制度保障。

［关键词］最有利于学前儿童的原则；学前教育法；公益普惠；科学保教；协同育人

学前教育是国民教育体系和社会公共服务体系的重要组成部分，是个体终身学习的开端，对个体发展、家庭幸福和社会稳定具有关键意义。党的二十大报告强调高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。《关于实施新时代基础教育扩优提质行动计划的意见》提出要加快构建幼有优育的高质量基础教育体系。当前，学前教育虽然取得了跨越式发展，但推进普及普惠、安全优质发展仍任重道远。从宏观的学前教育资源配置角度来看，城乡、区域、不同群体所能获得的教育资源在数量和质量上仍有较大差距，弱势儿童接受高质量学前教育的权利尚未得到充分保障。[1]从微观的教育过程来看，儿童参与家庭、幼儿园和社会生活的机会仍有限，[2]幼儿园重教轻保、未以游戏为基本活动的问题依然存在，而且以幼儿园为主导的家园社协同育人模式面临瓶颈。这些问题凸显了在保障儿童权利、维护儿童利益方面所面临的挑战。据此，《中华人民共和国学前教育法（草案）》（以下简称《草案》）第六条提出“对学前儿童的教育应当坚持最有利于学前儿童的原则”。最有利于学前儿童的原则是我国有关儿童事务立法的进步，也是我国学前教育立法的亮点。如何在教育实践中最大程度地落实该原则，是实现“幼有优育”的着力点，也是实现学前教育高质量发展的关键所在，对于促进学前儿童的身心健康成长和提升全民族素质具有深远意义。

一、“最有利于学前儿童的原则”指导学前教育立法的合理性

最有利于学前儿童的原则是我国学前教育立法的重要指导原则。这一原则体现了对儿童权益的关怀，为构建科学合理的学前教育法律体系提供了坚实的支撑。深入剖析该原则的历史渊源、内涵及优势，可以更全面地理解其作为学前教育立法指导原则的合理性和必要性。

（一）最有利于学前儿童原则的历史渊源与我国法律实践

最有利于学前儿童的原则可以追溯至儿童利益最大化原则这一国际社会普遍认可的儿童权利保护原则。儿童利益最大化原则作为法律适用标准最早出现于英美法系国家的离婚、监护、收养等案件中。1989年《儿童权利公约》第三条第一款规定，缔约国法院处理涉及儿童案件时应该将儿童利益最大化原则作为判决的首要考虑因素。[3]此后，各国积极践行该原则，通过立法和政策制定，不断强化对儿童权利的保护。

在我国，传统的家族和家长本位观念曾导致儿童的个人利益被置于社会和家庭利益之下。但随着社会观念的进步，儿童的个人权益逐渐被提至重要位置。《中华人民共和国宪法》明确规定了国家对婚姻、家庭、母亲和儿童的保护责任，以及父母对未成年子女的抚养教育义务，同时禁止任何形式的虐待儿童行为。我国自1991年加入《儿童权利公约》后，结合本国国情与文化传统，陆续制定和修订了多部法律法规和政策文件，如《未成年人保护法》《婚姻法》《收养法》《中国儿童发展纲要（2001—2010）》等，均体现了儿童利益最大化原则。进一步地，《中国儿童发展纲要（2011—2020）》首次直接提出坚持儿童利益最大化原则，强调在处理与儿童相关的具体事务时，必须确保儿童利益的最大化。

可以看出，儿童利益最大化原则作为国际社会广泛认同的准则，其在我国法律体系中的确立具有里程碑意义。我国对该原则的践行，展现了从传统的家族和家长本位观念向儿童中心价值观的重要转变。这一转变不仅丰富了我国的法律文化，也深刻影响了我国对儿童权利保护的法律构建和政策导向，标志着我国在儿童权益保护方面的持续进步。

（二）儿童利益最大化原则的适用困境

尽管儿童利益最大化原则在理念上得到了广泛认同，但在具体实施过程中却面临诸多挑战，其适用性存在一定困境。其一，该原则是一个高度概括和抽象的概念。《儿童权利公约》尚未对其内涵、外延和价值进行明确界定，该原则作为直接移植使用的国际术语，在我国的相关政策、法律中没有与之相对应的界定和解释，导致在实际应用中出现不确定性、不平衡性甚至过度使用等问题。[4]基于适用的困难性和争论性，我国的许多政策法规将“儿童优先”作为儿童利益最大化原则的具体化使用。例如，2006年颁布的《未成年人保护法》第三条明确规定了未成年人的优先保护原则；其二，何为“儿童最大利益”的判断标准不一。儿童利益最大化原则是一项法律原则，而非一项能提供判断标准的法律规则。尽管儿童权利委员会在其第14号一般性意见中指出，需要根据每个儿童或儿童群体的具体情况判断其最大利益，如儿童的年龄、性别、经验、特殊状况（如残疾）以及他们所处的社会和文化背景等，[5]但在不同时间和情境下，具体的判断标准仍存在一定的差异。因此，判断何为“最大利益”以及哪些决策符合儿童“最大利益”在实际操作中仍是一个挑战；其三，儿童最大利益的判断主体存疑。理想情况下，判断主体应是儿童本身，这符合儿童能动自治论的观点。[6]然而，由于儿童的年龄较小，他们可能无法充分理解何为自身的最大利益，尤其是学前儿童，他们表达个人意见和做出决定的能力更为有限。因此，《儿童权利公约》只赋予儿童相对有限的决定权。在大多数情况下，国家机关、儿童监护人等成为判断儿童最大利益的主要主体，导致实践中较难以儿童的利益为主，本应优先考虑的儿童利益最大化原则在适用方法论上仍可能成为较为靠后的考虑因素，[7]这明显与该原则的初衷相违背。

（三）最有利于学前儿童原则的内涵和优势

基于上述困境，《草案》（2023）以最有利于学前儿童的原则代替2020年的《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》第十三条中的儿童优先和儿童利益最大化原则，以更全面、深刻地反映该部法律的各项具体制度，更好地指导各制度的实施。依据儿童权利公约委员会对儿童利益最大化原则内涵的三层面阐释，最有利于学前儿童的原则是指，在涉及学前儿童的各项事务中，应始终以最有利于学前儿童发展为首要考虑因素，确保学前儿童的权益得到充分保障和尊重。这一原则不仅是一项实质性权利，即学前儿童有权要求决策者在制定政策和实施措施时优先考虑他们的利益；同时，它也是基本的解释性法律原则，可以指导法律专业人士在涉及学前儿童的法律事务中，始终从最有利于学前儿童的角度进行考虑和判断；此外，它还是一种行事规则，要求在处理与学前儿童相关的各类事务时，始终坚持以最有利于儿童的成长和发展为出发点与落脚点。《草案》将“坚持最有利于学前儿童的原则”置于总则部分，意在将这一原则贯穿学前教育法的全部内容，确保无论在教育决策、资源分配，还是在日常的教育实践中都能优先贯彻该原则。

相较儿童优先和儿童利益最大化原则，最有利于学前儿童的原则具备以下优势。首先，最有利于学前儿童的原则紧密结合了国内法律体系和法律实践，在国内法律环境中展现出更强的适用性。随着国内法律的不断完善，特别是《民法典》和《未成年人保护法》等法律的出台，“最有利于”的提法已经逐渐在实践中形成并得到广泛认可。例如，《民法典》中的第三十五条、第一千零四十四条、第一千零八十四条均明确提到，监护人和收养应当遵循“最有利于被监护人”或“最有利于未成年子女”的原则。最有利于学前儿童的原则不仅是对国际儿童利益最大化原则的国内法表达，更是一种法律文化的传承和发展。这种对应关系不仅体现了国际法与国内法的相互衔接，也展示了国内法在保护儿童权益方面的积极进步和创新，使得法律的实施更加贴近国情。

其次，最有利于学前儿童的原则为各方参与者提供了一个相对清晰和明确的决策标准。在实际操作中，最有利于学前儿童的原则无需过多纠结如何判断“最大化”，而是可以直接依据“最有利于”这一标准来制定和执行相关政策和措施，一定程度上降低了操作难度，提高了原则的实用性和可行性。

再次，该原则内涵更加丰富。在总则第六条中对如何坚持最有利于学前儿童的原则进行了细化，围绕学前儿童的身心发展特点、人格尊严、参与权、表达权、平等性、全面发展等展开，是对最有利于学前儿童的原则内涵的本土拓展。

此外，最有利于学前儿童的原则更加强调儿童发展与社会进步的和谐统一。儿童不仅是家庭成员，也是社会的重要组成部分。在讨论儿童利益时，应考虑到儿童利益与社会整体利益的相互依存和协调发展，避免片面追求儿童利益最大化。相较于儿童利益最大化原则，最有利于学前儿童的原则更注重平衡与协调。该原则并非简单地追求儿童最大利益，而是强调在保障儿童基本权益的同时，充分考虑社会整体利益和长远发展，倡导儿童发展与社会的和谐共进。

最后，该原则更符合儿童本位论。最有利于学前儿童的原则从利益的角度抽离出来，摒弃了功利性教育的色彩，聚焦于学前儿童的主体成长体验。这有助于围绕学前儿童的兴趣、需求和发展特点设计和实施教育活动，使得儿童能够在愉快的氛围中自主学习、自由发展，从而实现其潜能的最大化。该原则以学前儿童为中心，让学前教育真正回归其本质——促进儿童的全面发展与健康成长，不仅符合儿童本位论的要求，也为学前教育的高质量发展指明了方向。

如上所述，从“儿童利益最大化”到“最有利于学前儿童”原则的调整充分体现了我国政府对学前教育实践困境的深度反思，顺应了国际人权法的发展趋势和儿童权利保护的主流方向。该原则是我国儿童保护领域的首要原则，反映的是以学前儿童为主体和中心，将儿童置于所有决策和行动的出发点与落脚点，既体现了对儿童权利与利益的尊重和保护，也与国际社会日益重视和加强儿童权利保护的趋势相一致。《草案》的制定，正是基于最有利于学前儿童的原则，整合了学前儿童的各项权利，充分考虑学前儿童身心发展需求、特点和规律，鼓励幼儿园、家庭和社区协同配合，为学前儿童创造一个更加健康、和谐的教育环境，让每个儿童获得充分的关怀与支持，从而激发其潜能，实现全面发展。

二、“最有利于学前儿童的原则”在学前教育实践中的落实仍面临挑战

生存权、受保护权、发展权与参与权是儿童的四项基本权利。其中，生存权和受保护权是基础，一直以来受到包括《中华人民共和国宪法》和《未成年人保护法》等多部法律的关注，并被赋予了全面而详尽的法律规范，为儿童的生存与安全奠定了坚实的法律基石。随着学前教育改革的不断深化，追求高质量的学前教育成为共识，改革和发展的重点转向儿童的全面发展。鉴于国内现有的法律体系和学前教育发展现状，《草案》更加聚焦于学前儿童的发展权和参与权，对这两项权利进行了更为细致的阐述，旨在为儿童营造一个更高质量、更加适宜的教育环境。然而，在教育实践工作中落实最有利于学前儿童原则，保障学前儿童的发展权和参与权仍面临诸多挑战。

（一）学前儿童的基本权利保障仍需持续加强

1. 弱势学前儿童受教育权保障有待深化。

《中华人民共和国宪法》规定公民有受教育的权利和义务，而学前教育公平是实现教育公平和社会公平的基础，[8]适龄儿童依法享有平等接受学前教育的权利是实现社会公平的重要方面。党和国家在推进学前教育发展的过程中，强调学前教育的公益普惠属性，持续加大投入，新建、改建、扩建一批幼儿园，积极解决学前教育发展不平衡、不充分的问题。

尽管过去十多年来学前教育取得了显著进步，但学前教育均衡发展仍存在挑战。我国学前教育发展不平衡归根到底是由学前教育资源配置不均造成的，而这一矛盾在不同区域和不同主体间都有所体现。[9]从学前教育资源配置角度来看，城乡、区域、不同群体所能获得的教育资源在数量和质量上仍存在差距，弱势儿童接受高质量学前教育的权利尚未得到充分保障。[10]在学前教育城乡发展方面，县镇幼儿园的结构性质量指标优于农村幼儿园，城乡学前儿童在认知发展、非认知技能以及身体健康等各领域也存在一定差异。[11]在学前教育区域发展方面，东部地区学前教育发展水平相对较高，但中西部地区，特别是中部地区，由于起点最低且增长乏力，存在着“中部塌陷”的问题。[12]最后，从残疾儿童群体接受学前教育的情况来看，学前融合教育尚处于起步阶段，学前残疾儿童的入园率较低，普通幼儿园接纳残疾儿童的数量有限，且面向残疾儿童的学前教育教学资源仍较为匮乏。[13]