我国0～3岁婴幼儿普惠性托育服务的结构性矛盾与政策建议

[摘 要] 发展0～3岁婴幼儿照护服务被视为减轻父母育儿压力、提振生育意愿的重要手段。自2019年重启托育服务体系建设以来，我国普惠性托育服务取得快速发展，但是也存在托位总量不足和存量空置，入托需求大与送托行为少，家庭需求多样化与托育供给单一化，高质量托育期待与办托水平良莠不齐，托育师资存量不足与增量缓慢、流失严重等多重结构性矛盾。本文从优化顶层设计、丰富托育服务供给形式、建设托育服务人才队伍、提升政策透明度等四个方面提出政策建议，以期优化托育服务供给结构，促进我国0～3岁婴幼儿普惠性托育服务高质量、可持续化发展。

[关键词] 普惠性;托育服务;生育意愿;学前教育;高质量发展

一、问题提出

国家统计局公布的数据显示：我国2022年全年出生人口956万人，人口出生率为6.77‰;死亡人口1 041万人，人口死亡率为7.37‰;人口自然增长率为-0.60‰。[1]我国人口出生率自2016年出现小高峰后持续下降，第七次全国人口普查数据显示生育率已下降至1.3的较低水平，中国全面进入“低生育率”时代。[2]因此，如何提振育龄夫妇的生育意愿并将其转化为实际的生育行为，提高人口出生率，改善我国的人口结构，积极应对老龄化社会的快速到来，成为学界响应国家需求的一道必答题。

低生育率被认为是一个国家发展到中等收入阶段不可避免的现象，也被称为“低生育陷阱”。[3]为了应对人口出生率下降的现实和刺激生育行为，发达国家实施了系列生育刺激和支持政策，主要包括现金补贴、时间补贴和婴幼儿照护服务等。[4][5][6]近年来，我国除发放生育津贴外，部分地方还对生育二孩以上的家庭进行有限的现金奖励;同时我国和各地方也出台了有关父母生育时间补贴方面的指导性意见，虽然与发达国家在假期长短上有一定差距，但是正在逐步形成较为完善的制度。

托育服务是国际上常见的国家支持家庭婴幼儿照护、刺激生育行为的重要措施。[7]我国托育服务在20世纪五十年代开始建设并逐步完善，但是随着八十年代独生子女政策和企业改制，九十年代开始国家逐渐从托育服务供给中隐退，婴幼儿照护回归为家庭私事。[8]在生育率持续走低、国家不断调整人口政策的新形势下，婴幼儿照护的国家责任和政府角色在悄然变化。[9][10]调查显示高达86.5%的家庭将“没人照管”列为二孩生育的最大障碍，[11]48%的家庭有送托需求。[12]优质充分的托育服务对于缓解育龄夫妇的育儿焦虑、减轻女性的“生育惩罚”、促进性别平等和就业公平等有重要意义。[13][14]以托育服务为主要形式的婴幼儿照护服务不足成为限制我国积极生育政策有效落实的明显短板。[15]

二、我国0～3岁婴幼儿普惠性托育服务结构性矛盾分析

2019年5月，国务院办公厅发布《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称《意见》）。该文件首次明确了婴幼儿照护的重要意义和国家责任，标志着托育服务将全面纳入国家公共服务体系。[16][17]《意见》提出婴幼儿照护服务发展坚持“家庭为主，托育补充;政策引导，普惠优先;安全健康，科学规范;属地管理，分类指导”四大原则，普惠性托育服务成为我国政府介入家庭0～3岁婴幼儿照护补充的主要形式。[18]随后，国务院、卫健委、教育部、发改委分别就托育机构设置标准、管理规范、教育支持、财政支持和普惠实践等方面出台了系列的、密集的政策。因此，2019年也被称为我国的“托育元年”。[19]

关于普惠性托育的特征和内涵，学界较为认可的是“5A维度”，包括可利用、可接近、可适应、可负担和可接受五个方面。“5A维度”的不断完善是普惠性托育服务供给的指导性原则。[20]综合文献分析，我国现在普惠性托育研究主要集中于需求方分析，部分研究关注托育供给，而对供需结构关系的研究相对较少，特别是基于现实数据调查的研究更少。本文基于国家和湖南省卫健委2022年底的统计数据并结合在湖南省开展的调研，发现我国普惠性托育服务在过去四年发展迅速并取得了较好成绩，但是还存在结构性矛盾突出、效率不高、难以满足人民群众对高质量托育服务期盼等问题。

（一）托位总量不足和存量空置的矛盾

截至2022年底，全国共有托育机构约7.5万家，提供托位约350万个，每千人口托位数约2.5个。[21]按照国家《“十四五”公共服务规划》2025年每千人口托位数达到4.5个的目标要求，我国还需要建设完成285.4万个托位，总托位数需达到640万个左右。如果我国继续保持目前每年1000万左右的出生人口，并且2025年规划建成的托位全部如期投入使用，则我国3岁以下婴幼儿入托率将达到21.33%。据沙莉的预测，我国2025年入托率将达到12%，2035年达到25.1%，2044年达到36.8%，2050年达到44.6%，2022—2050年我国托育机构托位及保育人员依然持续供不应求，3/5以上年份的托位缺口在500万个以上。[22]沙莉预测的我国婴幼儿入托率增速明显低于国家期待，2025年国家托位建设目标的婴幼儿入托率期待值比沙莉的预测值高出近10个百分点。黄宸预测我国托位数规模在2042年会增长至1 072.68万个的峰值，2050年将下降至693.67万个左右。[23]虽然上述两种预测模型推测结果差异较大，但是均显示我国现有托位供应总量不足的问题十分突出。

另一方面，我国现有建成托位使用率不高，存量空置的问题也很明显。以湖南省为例，2022年底，湖南省已建成托位17.5万个，为达到国家“十四五”规划要求，2025年前尚需增设托位12.2万个。但同时，湖南省2022年实际入托人数仅6.26万，全省的托位使用率仅为35.77%，超六成托位空置，其中136 915个普惠性托位的入托人数为43 699，使用率为31.92%，还低于总托位使用率。湖南省大量托育机构长期挂牌转让，发展较为艰难，社会资本投资积极性在显著下降。全国其他地区同样存在类似情况，如：国家统计局常州调查队的调查结果显示常州市托位使用率仅为37%;[24]陈宁的调查显示河南省托位平均空置率为48.77%，部分地市高达77.89%;[25]北京市发布的《关于本市托育服务体系建设情况的报告》显示，截至2022年7月，北京市托位空置率也达64.6%。[26]总体来看，我国各省市都存在托位总量不足和存量空置并存的现象，结构性矛盾非常突出。

（二）入托需求大与送托行为少的矛盾

大量研究表明完善的托育服务是解决家庭养育压力的有效途径，特别是以“一代户”为特征的现代城市核心家庭的入托需求较为旺盛，约三分之一的家庭有托育需求。[27]但是，根据中国教育报的报道，2021年我国3岁以下婴幼儿实际入托率仅为5.5%。[28]2022年底，湖南省0～3岁婴幼儿约145万人，但实际入托人数仅6.55万，入托率为4.5%，低于全国平均水平。经过调研，影响实际入托率的原因可能包括以下三点。一是托育信息供给不对称。我国普惠性托育服务作为一个新的社会公共服务项目，信息不对称具体表现为家长对托育服务“不知道”“不了解”和“不放心”。信息不对称导致信任缺失，最终结果是托育市场劣币驱逐良币并导致市场失灵，家长送托意愿进一步萎缩。[29]二是托育机构区域性分布不均衡。可及性是普惠托育发展的关键维度，上海市妇联的调查显示73.75%的家庭希望在社区里接受托育服务。[30]现有托育机构分布的空间不均衡，大多数集中于都市化程度较高的特定区域，郊区、偏远地区特别是农村托育资源严重匮乏，有限的普惠性托育资源逆分配现象明显。[31]三是托育服务价格偏高。现有托育机构中民办托育机构和营利性托育机构占比过高，其中民办托育机构占我国托育机构总数的95%，家庭送托成本较高。如长沙市2022年就业人员平均工资为7 131元/月，可支配年收入5.8万（4 833元/月），而制定的普惠托育价格为每人每月2 800元，普惠送托费用达到人均月工资的40%，占人均可支配收入的近60%，送托经济压力依然较大，普惠性不足。

（三）家庭需求多样化与托育供给单一化的矛盾

从国际提供托育支持的情况看，现有通行的托育服务包括机构托育、幼儿园托班、单位托育、社区托育、家庭托育、入户照料等多种类型，托育服务形式也包括全日托、半日托、计时托、临时托、假日托等。[32]我国现有的托育供给主要以机构托育与幼儿园托班为主。以湖南省为例，2022年底幼儿园托班和机构托育分别为1 260家与941家，占比分别为56%和42%;家庭托育、单位托育、社区托育等其他形式尚未充分发展，合计占比不足2%，其中家庭托育点仅25个;尚未有大型企事业单位举办托育服务。而以家庭托育、单位托育、社区托育为主要形式提供的“家门口”和“单位门口”托育恰恰是需求最为旺盛的托育形式，其原因不仅在于距离短、送托方便，更为重要的是“家门口”和“单位门口”的托育形式可以增进家长对托育服务的了解和信任感，从而提高送托意愿和送托率。[33][34]

托育服务供给单一的另外一个表现是托育对象主要为2～3岁幼儿，0～2岁幼儿“入托无门”。如湖南省的数据显示，2022年2～3岁幼儿的入托数为4.97万，占比79.39%，1～2岁幼儿入托占19.65%，1岁以下幼儿入托仅占0.8%。更为值得重视的是部分民办托育机构常以“早教”机构形式在工商注册并开展课时制服务，收费高而且需要家长陪同，不仅没有缓解父母育儿压力，反而进一步增加了父母育儿的时间和经济成本，与国家提倡普惠性托育服务的初衷背道而驰。[35]另外，我国现有托育机构主要以开展全日托和半日托服务为主，计时托、临时托等托育服务较难获得，特殊儿童托育、病后托育等个性化服务则几近空白。

（四）高质量托育期待与办托水平良莠不齐的矛盾

0～3岁是婴幼儿智力发展和社会养成的关键期。OECD（经济合作与发展组织）认为以师幼互动为核心的托育过程质量是促进婴幼儿学习发展与幸福的关键，同时有助于打破代际贫困循环，有效促进教育公平与社会发展。[36]随着经济社会发展和生育子女数量变化，我国父母育儿观念发生了深刻变化，贫困时代的“粗放式”养育逐渐演变为如今的“精细化”养育。精细化养育背景下，父母对孩子期待值高、养育投入大，对托育服务的期待既包括“代为托管”的需要，也包括比家庭养育更优质的早期学习、合作共育的期待。[37]史瑾的一项研究表明，影响中国父母选择托育机构前两位的因素分别是人员资质和课程内容，机构环境、营养卫生和送托距离等因素次之。[38]因此，无论是从“以儿童为中心”的办托理念，还是从提高父母送托意愿和托位有效使用的现实需求出发，保证托育机构规范化发展和提升托育机构内部质量都是办好我国高质量普惠性托育服务体系的应有之义。

我国现有托育机构多为近年新办，准备不充分、经验不足、人员不齐等因素交织导致办托水平良莠不齐的现象明显，突出表现为以下三方面。一是对婴幼儿托育服务的内涵把握不准。托育应该是“托”和“育”两者的结合，高质量的托育服务要求针对不同年龄段的婴幼儿提供侧重点不同的托育服务项目。[39]调研发现，托育机构中“重管轻育”和“重育轻管”两种现象同时存在，特别是2岁以下托育服务的“重管轻育”和2～3岁托育服务的“重育轻管”表现较为突出。二是师资质量不高，影响托育服务的过程性质量。合格的师资以及适宜的师幼比是保障婴幼儿在机构中得到高质量的回应性照护、日常体验和师幼互动的前提。湖南省2022年备案托育机构的总师幼比为1 ∶ 3.62，优于国家标准，但是持有保育员、育婴员资格证书或职业技能等级证书等各类证书的总人数仅占全职保育人员的76.35%，无证上岗的情况较为严重。三是托育机构备案率低、监管困难，影响托育服务的结构性质量。安全是托育服务的底线和机构生存的生命线。目前托育机构的监管主体分散，尚未明确监督管理的具体职能部门、职责及其工作机制。截至2022年底，湖南省备案托育机构964家，未备案托育机构1 284家，备案率42.88%，导致监管困难，隐患较大。

（五）托育师资存量不足与增量缓慢、流失严重的矛盾

托育师资是决定托育服务高质量发展的关键基础，也是影响家长送托意愿的重要因素。[40]由于我国托育事业重启时间短，托育师资严重短缺。[41]在巨大的托育师资需求和总体数量严重紧缺的背景下，当前快速形成的托育人员队伍存在资格证书混乱、专业适切性不足、无证上岗现象习见、师幼比不足、专业培训机会难求、工作付出与回报失衡和人员流动性高等突出问题。[42]