儿童早期教育“托幼一体化”的国际向度及本土镜鉴

[摘 要] 为0～6岁儿童提供一体化的保教服务已成为国际学前教育纵深发展的必然趋势，也是破解我国当前“幼无所托”困局的有效策略。瑞典、新西兰等国通过行政、课程、师资整合以及多方协作实现“托幼一体化”的先行经验，可以为我国探索“托幼一体化”的中国发展道路提供有益借鉴。未来我国应架构整合性的行政管理体制，制定贯通性的学前教育课程标准，构建一体化的托幼师资培养培训体系，形成多元一体的0～6岁早期教育服务供给格局。

[关键词] “托幼一体化”;早期教育;托育服务;学前教育

公共托育服务是生命全周期服务管理的重要内容，事关婴幼儿健康成长，事关千家万户。改革开放以来，在工业化、城镇化和现代化进程中，伴随着家庭养育成本的增加以及女性就业意识的觉醒，我国女性的劳动参与率逐渐提升，城市双职工家庭比例也随之急剧增加，这极大冲击了“男主外女主内”的家庭分工模式，刺激了家庭对托育服务的需求。然而，相比于广大群众对优质儿童照护与早期教育服务的热切期盼，我国3岁以下社会托育服务供给却十分短缺，供需严重失衡，且存在诸多薄弱环节与质量隐忧。据第七次全国人口普查数据显示，目前全国0～3岁婴幼儿数量约4 200万，其中30%具有较为强烈的托育服务需求，但实际供给仅为5.5%左右，供给缺口超1 000万以上。托育难、托育贵、托育质量参差不齐等多重难题使城市双职工家庭陷入“工作—家庭”平衡的困境，强化了夫妻间因育儿产生的矛盾冲突，并影响了家庭内部和谐。此外，在社会性别文化的规制下，不少职业女性被迫“舍业归家”或降低职业目标追求，承担起婴幼儿照料的责任，这在一定程度上阻碍了育龄女性就业权益的充分实现，成为限制女性职业发展的桎梏。随着2021年5月三孩生育政策的出台，我国生育潜能将得到进一步释放，较少的优质婴幼儿托育服务势必成为导致新时代社会压力与生育焦虑的重要因素，托育服务供给的压力将空前凸显。由此可见，在生育政策变革的背景下，加快完善公共托育服务体系不仅关涉儿童健康成长，是对新时代体现妇女权益、维持家庭和谐稳定的直接回应，更是增强三孩生育政策效能的基础工程与解决民生之需的民心工程。

一、破解困局：“托幼一体化”

（一）“托幼一体化”的意蕴阐释

“托幼一体化”意味着教育视线的延长与视域的扩展，可以从以下两个维度进行解读：就纵向之维而言，指转变0～3岁与3～6岁教育之间脱节割裂的状态，将0～6岁幼儿教育进行整体性思考及系统性规划，在管理体制、投入机制、课程建设、师资培养、督导评估等层面均实施一体化，进而实现“托”龄和“幼”龄的有机联系、有效衔接;就横向之维而言，指促成托幼园所与家庭、社区、社会相关组织、企事业单位等多个责任主体之间的紧密联结，共绘幼儿发展的最大同心圆，谋求协同教育的最大公约数，凝聚为互通、共享、协作的教育共同体，为0～6岁幼儿提供连贯协调的保育与教育服务。（见图1）其根本目的与价值取向在于遵循幼儿身心发展规律与教育规律，既重视0～3岁婴幼儿发展的特殊性，又兼顾到0～3岁与3～6岁保育和教育的连贯性、衔接性，寓教于保、保教融合，并整合多方教育资源形成合力，建成横向贯通、纵向衔接的0～6岁托育服务体系。

（二）“托幼一体化”的现实呼唤

在我国传统社会文化中，儿童抚育通常被看作是家庭私领域的事务。新中国成立初期，出于鼓励女性更好地从事社会化生产的目的，我国借鉴苏联的经验，建立起较为全面的托育服务网络，形成了“国家—单位—集体—家庭”四者合力的托育服务模式，以大集体公社（农村）和单位、社区（城市）为基础的集体照顾模式成为家庭儿童照料的有力补充。[1]然而，随后的市场化改革使得城市、农村的国有和集体组织逐渐萎缩，公办托儿所几近消失，公办幼儿园因资源有限而定位于只招收3～6岁的儿童，3岁以下儿童入托机会急剧缩减。3岁以下儿童托育的责任除了回归核心家庭，也被推向市场。改革开放后，“重社会、重市场、轻政府”成为我国政府托育政策的基调，《九十年代中国儿童发展规划纲要》（1992）和《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》（2003）都提到了以“社会力量”办园。这里所指的“社会力量”包括政府自身以外的其他力量，核心主体力量即市场。特别是2002年《民办教育促进法》颁布之后，一大批早期教育企业先后创立，提供机构式托育。[2]托育服务行业发展迅速，但也存在过度市场化的倾向，目前0～3岁托育服务机构在服务标准、课程质量、师资资质、卫生安全、园所环境等方面均缺乏有效的规范与监管，各类教学、安全、卫生事故频发，难以有效承载科学育儿的重责。

随着国家和政府对学前教育事业的关注，学前教育的公益性及普惠性得到了前所未有的重视，以国务院《关于当前发展学前教育的若干意见》为起点，0～3岁早期教育服务作为公共服务的属性再次凸显，为家庭提供公益性、普惠性的早期教育服务成为新时期努力的方向。2019年2月，《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量 促进形成强大国内市场的行动方案》中明确提出，到2020年“婴幼儿照护服务的政策法规和标准规范体系初步建立”。2021年3月颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出：“将托位数列为‘十四五’时期经济社会发展主要指标之一，每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数由2020年的1.8个增加至2025年的4.5个”，并明确了要“发展普惠托育服务体系，健全支持婴幼儿照护服务和早期发展的政策体系”。因此，加快公共托育服务供给侧改革，确保托育服务高质量发展，满足广大家庭对婴幼儿照护服务的需求与向往，不断提高人民群众对托育服务的信任感与获得感已是迫在眉睫。

二、他山之石：“托幼一体化”的国际向度

随着脑科学、心理学及教育学等多学科研究的推进，0～6岁儿童托育的重要性已在世界范围内达成普遍共识，为0～6岁儿童提供一体化的保教服务已成为国际学前教育纵深发展的必然趋势。早在20世纪80年代，国际上“学前教育”的概念范畴已由3～6岁向0～6岁拓展延伸，随后“托幼一体化”的理念应运而生。[3]英国、丹麦、芬兰、瑞典、新西兰、日本等国作为先行者纷纷于20世纪90年代将“托幼一体化”理念落实于政策实践中，建构起相应的法律、财政与监督保障机制。经济合作与发展组织（OECD）大力倡导“早期儿童教育与保育一体化”（Early Childhood Education and Care），并在其2006年出版的《强势开端II》（Starting Strong II）调研报告中一再重申“托幼一体化”对普及优质幼儿教育的战略意义，倡议各成员国启动托幼整合。[4]根据OECD《2020年教育概览》（Education at a Glance 2020）提供的最新数据，超过70%的成员国正积极推行托幼整合的托育模式，并由单一部门（通常是教育部门）主管所有类型的托育服务。[5]相较而言，瑞典及新西兰的“托幼一体化”模式实施历史更长、程度更高、效果更显著，探索经验相对成熟，因此也更具有典型性。立足本国教育的现实土壤，观照“托幼一体化”的国际实践进路并从中汲取可资借鉴的经验，对拓展我国托育服务的理论视野、提高托育服务的实践水平大有裨益。

（一）瑞典“托幼一体化”的实践与成效

经过几十年的改革，瑞典的“托幼一体化”制度、课程体系以及师资建设等逐渐健全及完善，托育服务事业得到了长足发展。

1. 实践经验

在20世纪90年代以前，瑞典学前教育发展与社会福利的建设密切联系，由国家健康与福利董事会（The National Board of Health and Welfare）负责。自1996年起，幼儿保育的管理权逐渐从福利部门划归至教育与科学部，承担0～6岁早期儿童教育与保育全国性政策的制定和儿童照看、教育管理的职责。1998年，国家教育部（the Swedish National Agency for Education）全面接管国家健康与福利董事会的幼儿保育相关事宜，成为瑞典学前教育事业发展史上具有划时代意义的重大事件。行政管理部门的统合使得学前教育机构和人员在办事上减少了不必要的程序，效率得到大大提高，满足了学前儿童保育和教育方面的发展需要。基于有不断健全的政策法律保障及明确的管理监督机构，瑞典托幼公共服务形成了一个完整而有效运行的体系。瑞典的幼教机构绝大多数由政府设置，以公立机构为主，以非营利机构为辅。虽然近年来市场也开始参与少量托育服务供给，但其供给的服务仍属于政府购买的范畴。[6]

瑞典“托幼一体化”的托育服务是以高昂的政府公共经费支持为基础的。20世纪70年代，瑞典经历了较为严重的经济和财政危机，失业率骤然提升，经济持续下滑。为了积极推动妇女就业，政府增加财政投入，大力扩建托幼一体幼儿园，扩大了“托幼一体化”学前教育的覆盖面。瑞典政府制定了托育服务的最高收费标准，即婴幼儿托育服务费用不得超过家庭总收入的1%～3%，家庭缴纳费用约占托育服务机构运行经费的8%，[7]有效地减轻了家庭的养育负担。2015年，瑞典家庭福利开支占GDP的比重为3.54%，其中大部分开支用于为婴幼儿提供福利保障，其开支占比是经济合作与发展组织中占比最高的。[8]由于3岁以下婴幼儿托育服务人力成本较高，为确保托育服务的规模和质量，瑞典用于3岁以下婴幼儿托育服务的财政经费高于学前教育阶段，如2015年托育服务财政经费投入占GDP 的比例为1.1%左右，是世界范围内占比最高的国家之一，而学前教育的投入仅为0.5%左右。[9]由于托育服务长期获得大力的认可和公共财政支持，有效分担了婴幼儿家庭育儿经济成本，使得托育服务对于大多数家庭来说是可获得、付得起、有质量的。

1998年，《学前教育课程》（Curriculum for the Pre⁃school Lpfö98）出台，从法令的高度对全国学前教育课程做出了标杆性指导。该课程框架不仅涉及“保育”，也涵盖“教育”，旨在将保育与教育融为一个整体，提高不同阶段之间衔接的连贯性与相关性，为1～5岁儿童的终身学习奠定坚实基础。[10]此外，框架强调以游戏为主要活动形式，并根据幼儿的需要开发全面的课程，促进婴幼儿在身体发育、动作、语言、认知、情感与社会性等方面的全面发展。该课程框架还突出了家长参与的重要性，增加了对家长的引导与支持，使家长有机会参与国家框架的设计并对幼儿园活动产生影响，强化了幼儿园保教工作与家庭的密切合作。可见，该课程框架“一体化”的设计思路不仅体现于课程目标、课程内容，更贯穿在课程实施的过程中。“一体化”的课程框架，不仅仅使得保教形成了良好的衔接，使儿童获得连续性发展，也为行政管理机构更好地管理学前教育事业铺平了道路。2004年，《学校法案》（The Pre⁃school Bill）取消了托儿所与幼儿园之间的区分，规定1～5岁幼儿进入幼儿园或家庭日托中心，采取混龄编班。目前幼儿园（Preschool）是提供公共托育服务的主要机构，面向1～5岁婴幼儿，其托育服务正是在《学前教育课程》的指导下开展。

师资队伍建设也是瑞典“托幼一体化”建设的一大着力点。2004年9月，瑞典国会出台了一项学前教育法案（The Pre⁃school Bill），法案提出自2005年1月1日起，国家将拨款给各政府5亿克朗，用于招募幼儿教师及保育员，这使得早期教育的师资队伍扩充了10%。[11]此外，瑞典实施了“促进学前教育”（The boost for preschool）项目，对幼儿教师和保育员不分专业方向均实施一致的职前教育课程培训，课程涵盖的年龄范围为1～5岁儿童发展的相关内容，且注重保育人员与幼儿教师的交叉培训。幼儿教师除了完成三年大学教育学专业课程的学习外，还要学习儿童发展心理学、教学方法、家庭社会学等方面的知识;保育员除了要完成三年中等学校的专业课程学习外，还要学习儿童保育和心理学等方面的知识。据统计，2012年至2014年期间，瑞典政府已为早期教育师资的专业进修提供总计约1.2亿瑞典克朗，用于这一期间的跟进和评估领域。[12]幼儿教师与保育员无论是在职前教育，抑或是专业发展上都逐步趋同，托育服务的师资队伍质量和社会地位均得到进一步提升。

2. 实践成效

瑞典“托幼一体化”的治理模式取得了非常显著的效果。第一，瑞典“托幼一体化”普及程度非常高，2017年，瑞典有84%的1～5岁婴幼儿入园，与一般发达城市的入园率对比相对较高。[13]“托幼一体化”的模式为托育服务注入了义务教育普惠、免费和公平的原则，使托育服务的获得和父母就业脱钩，成为儿童权利的一部分。第二，瑞典“托幼一体化”的质量不断提高。“学前教育课程”改革主要强调延续连贯课程体系，不仅从制度上向前延伸至1岁，还使得学前教育融入整个教育系统中，突出了学前教育作为终身教育的起点的地位，进一步加深构建了国家终身学习体系。高质量的师资队伍获得了社会和家长的普遍好评，对托育服务质量的提升产生积极影响。[14]第三，瑞典的“托幼一体化”由于较好地实现了托育服务的高水平和高质量供给，进而较好解决了性别平等、儿童贫困等诸多社会问题，使女性就业率达到83.3%，儿童贫困率仅为9.1%。[15]此外，瑞典“托幼一体化”实践对提升生育率起到了积极影响，2006—2016年瑞典总和生育率保持在1.8～1.9之间，高于绝大部分发达国家。[16]在低生育率发展为全球性社会问题的背景下，瑞典“托幼一体化”实践在一定程度上推动了“托幼一体化”模式在全球范围内的发展。