普惠性民办幼儿园诉讼案例中的具体争议及其政策原因分析

[摘 要] 普惠性民办幼儿园因具有“普惠”和“民办”的双重属性，使其各主体之间的责权利关系非常复杂，在当前尚未针对其专门立法的背景下，出现相关诉讼案件是普惠性民办幼儿园各主体之间矛盾难以协调解决而尖锐化的集中体现。本研究通过分析从无讼案例网检索到的72份相关判决文书，发现这些司法案例呈现的具体争议主要集中在普惠性民办幼儿园的认定、减免与优惠、奖补三个方面。其中，有关认定的诉讼案例主要涉及审批程序与标准、小区配套幼儿园移交的强制性与方式、小区配套幼儿园转让的合法性三类争议。有关优惠落实的诉讼案例主要涉及政策对不同优惠主体的约束力争议和优惠的内容与标准争议。有关奖补的诉讼案例主要涉及发放与使用两方面的争议。从政策角度而言，普惠性民办幼儿园政策的过渡性与实施准备性不足、各级政策间的统一性不足、政策对多部门力量的调动性不足、对普惠性民办幼儿园个体的支持性不足是导致争议的主要原因。可见，我国有关普惠性民办幼儿园的政策还有必要加强需求与效果调研，提升政策的可行性和有效性;深化细化流程标准，增强政策的指导性;完善学前教育法律法规，加大政策的约束力;加强讲解与宣传力度，提高政策的共识性。

[关键词] 普惠性民办幼儿园;诉讼案例;法律纠纷;学前教育政策

一、问题提出

“普惠性民办园是指通过教育部门认定、面向大众、质量合格、接受财政经费补助或政府其他方式的扶持、收费执行政府限价的非营利性民办幼儿园。”[1]自2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称“国十条”）提出发展“普惠性民办幼儿园”以来，这一办园形式愈加受到关注并成为国家学前教育事业发展的重要举措。公开数据显示，截至2019年，全国已有普惠性民办幼儿园8.2万所，占民办园总数的49.5%;普惠性民办幼儿园在园幼儿1386万人，占民办园在园幼儿总数的52.5%。[2]在过去十年，普惠性民办幼儿园政策取得了突出成效，增加普惠性资源供给，积极扶持普惠性民办幼儿园，已成为缓解“入园难”“入园贵”等问题的重要途径。基于现实国情和公众教育需求，教育部声明将“继续按照公办民办并举的要求，加大政府扶持力度，鼓励社会力量办园，推动民办学前教育健康发展。”[3]可见，普惠性民办幼儿园将是“未来较长时间内促进我国学前教育普及普惠发展的重要力量”，[4]发展该办园形式将是我国构建普及普惠、安全优质学前教育公共服务体系的长久举措之一。

“国十条”作为国务院确立的引领性教育政策，要求积极扶持普惠性民办幼儿园。为保障并推动普惠性民办幼儿园健康快速发展，2010年以来，以教育部为主的各部委陆续配套出台了多个规范性文件。2011年，财政部和教育部印发《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》，进一步规定了政府购买服务、减免租金、以奖代补等普惠性民办幼儿园财政扶持措施。2014年，教育部等三部门印发《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》，明确要求各地“出台认定和扶持普惠性民办园实施办法，对扶持对象、认定程序、成本核算、收费管理、日常监管、财务审计、奖补政策和退出机制等做出具体规定”。2017年，教育部等四部门印发《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》，要求各省（区、市）“制定普惠性民办幼儿园认定标准”并“逐步制定公办园生均拨款标准和普惠性民办园的补助标准”。同年，财政部和教育部印发《中央财政支持学前教育发展资金管理办法》，要求各省（自治区、直辖市）于2019年6月底前“进一步完善普惠性民办园认定标准、补助标准及扶持政策”。2020年，教育部印发《县域学前教育普及普惠督导评估办法》，明确提出包含“财政投入到位”“监管制度比较完善”等9个方面的政府保障情况评价指标和标准。可以看出，国家层面普惠性民办幼儿园政策具有连续递进和多部门参与的特征，且与省、市多级政策共同形成了普惠性民办幼儿园政策体系。多部门、多层次的政策体系，为我国普惠性民办幼儿园的认定、支持、监督与管理等工作提供了政策指引和保障。

尽管如此，由于“普惠性民办幼儿园”尚属新生办园形式，仅有十余年探索经验，在政策制订与执行过程中，常常出现争议与矛盾。主要原因有两个方面：一是普惠性民办幼儿园具有“普惠”和“民办”的双重属性，在其资格认定、招生与服务、开展教学、经费管理等环节，国家机构、相关社会组织、经营主体、服务对象等主体之间的责权或互动关系更为复杂;二是尚未施行针对性立法且已有相关政策多停留于宏观引导层面，政策约束的软执行性对地方政府自主性和自觉性提出更高要求，导致普惠性民办幼儿园的权益既可能由于认识上存在不一致引发纠纷，也可能由于个别地方政府落实不力导致保障不到位。相关诉讼案件是普惠性民办幼儿园各主体之间的矛盾难以协调解决并尖锐化的集中体现，通过分析这些案件可以发现普惠性民办幼儿园政策的不足之处。有鉴于此，本文从相关司法案例出发，考察普惠性民办幼儿园在发展实践中所面临的矛盾与困境，归纳普惠性民办幼儿园认识与实践中的主要争议点，以此反映相关政策的不完善之处，从而为政府普惠性民办幼儿园政策与法规制定工作提出针对性建议，以保障我国普惠性民办幼儿园的健康可持续发展。

二、普惠性民办幼儿园诉讼案例的分布特征

（一）案例的总体分布

本文在无讼案例网①以“普惠性民办幼儿园”为搜索词，截至2020年12月1日共检索到72份判决文书（40份一审判决文书、30份二审判决文书、2份再审判决文书）。检索到的相关司法案例最早出现于2014年，案例数量呈整体上升趋势（见图1）。这与我国普惠性民办幼儿园政策的颁布与实施进程相一致。在我国加大普惠性民办幼儿园扶持力度的政策背景下，该类幼儿园数量迅速增多，相关主体数量与范围的扩展直接导致相关案件的增多。

72件相关诉讼案例包括民事案件53件（73.61%）、刑事案件4件（5.56%）和行政案件15件（20.83%），案件类型以民事案件为主。依据案由（即案发的原因）归类，案例主要集中于以下七类，即“合同、无因管理、不当得利纠纷”案由案件40件、“政府信息公开”“行政给付”“行政登记”“行政其他”等行政履职案件9件、“知识产权与竞争纠纷”案件5件、“贪污贿赂”案件4件、“不履行法定职责”案件4件、出于“物权纠纷”案件3件和出于“劳动争议、人事争议”案件2件。通过归纳案件案由可以看出，普惠性民办幼儿园实践存在三类争议点，一是对“合同、无因管理、不当得利纠纷”产生的管理争议，二是对“政府信息公开”“行政给付”“行政登记”“行政其他”的政府履职争议，三是表现为“知识产权与竞争纠纷”“物权纠纷”“劳动争议”“人事争议”的办园主体关系争议。

（二）样本案例的二次筛选

以上案例并非全部与“普惠性民办幼儿园”的特殊性质直接相关，即某些案例不是围绕“普惠性民办幼儿园”各方主体的特殊权责展开诉讼，在公办幼儿园或营利性幼儿园中也可能发生。这些案例与本文“基于案例分析，考察普惠性民办幼儿园政策完善度与支持性”的研究目的不符，因此，对样本案例进行了二次筛选。经过筛选，确定因“普惠”与“民办”的综合性质引起各方当事人分歧与争议，与普惠性民办幼儿园的特殊性质直接相关的案例20件（16件民事案件和4件行政案件）。根据当事人的诉讼请求与案件审理的争议焦点归纳整理，20件案例中，9件案例为性质与归属争议案例（见表1），围绕小区配套幼儿园的规划、建设、移交、管理展开诉讼;7件为减免与优惠争议案例（见表2），围绕是否缴纳以及缴纳多少房屋租金、场地占用费、供热费或物业管理费等费用展开诉讼;4件为奖补争议案例（见表3），围绕政府奖补资金的享受资格、发放程序或使用去向三个焦点展开诉讼。可见，普惠性民办幼儿园核心争议集中在三个方面：一是“谁享受优惠与奖补”，即普惠性幼儿园如何认定;二是“如何减免与优惠”，即减免、优惠政策是否落实，如何落实;三是“奖补资金如何用”，即普惠性民办幼儿园奖补资金如何落实，如何落地使用。

三、普惠性民办幼儿园诉讼案例中的具体争议

（一）“谁享受优惠与奖补”：普惠性民办幼儿园的认定争议

普惠性民办幼儿园的认定直接决定幼儿园的性质及其能否享受优惠与奖补等权利，然而这一基础性问题，在实践中依然时常引发争议。“普惠性幼儿园作为一种面向大众的幼儿园，符合人民群众的根本利益，衡量普惠性幼儿园的标准要从人民的利益出发，看哪些条件才是符合人民需要的教育。”[5]可见，普惠性民办幼儿园的办园导向清晰，而具体标准因涉及面较广，不易衡量。

1. 普惠性民办幼儿园审批的程序与标准争议

行政审批是民办幼儿园的准入关口，是提高民办学前教育质量的关键环节。[6]2019年，国务院《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（以下简称《通知》）要求“聚焦小区配套幼儿园规划”，监督“城镇小区严格依标配建幼儿园”。因此，审批普惠性民办幼儿园时，一要基于调查合理规划，二要严格依照标准配建。相关案例围绕地方政府是否遵守了以上要求、未满足以上要求而做出的决定是否合法两个方面产生争议。例如，案例1-7中，县教委以召开内部会议的方式调整幼儿园园点，并以不符合园点布局规划为由，对Z幼儿园的开办申请不予许可。幼儿园举办方认为，县教委的这一决定，没有基于足够的前期调查，依据不足，且不符合本县已有的幼儿园布局结构调整实施方案，由此，双方围绕“普惠性民办幼儿园的布局规划与审批流程”争议展开了诉讼。

2. 小区配套幼儿园的移交争议

根据《通知》中“确保如期移交”的政策表述，无论是新建还是已建小区配套园，判定完成治理的核心标准就是是否向政府（或教育行政部门）进行土地、园舍及资产的移交。[7]但因小区配套幼儿园的移交还受到双方既有约定、周边居民与幼儿的教育需求等多方面因素的影响，且各级、各地方政策对移交的强制性、移交的时间、方式规定有所不同，导致实践中常常出现争议。案例1-1、1-6、1-8和1-9都围绕小区配套幼儿园的移交展开诉讼。其中，《C市主城区义务教育学校和幼儿园规划用地建设管理暂行办法的通知》规定，区政府对已建小区配套幼儿园予以回购或鼓励项目建设业主无偿移交幼儿园，对不愿意采取上述回购或移交方式的，鼓励项目建设业主（房屋所有权人）与所在区教育行政部门衔接，举办普惠性民办幼儿园（如案例1-1）。而案例1-6中，教育局则要求项目建设业主及时交付托儿所。不同地方政策对小区配套幼儿园移交时间和强制性的规定不同，在一定程度上导致了各相关主体的认知混乱。

3. 小区配套幼儿园转让的合法性争议

小区配套幼儿园土地、房屋或资产在个人之间进行的买卖，及其衍生的复杂权益关系，常阻碍小区配套幼儿园的良好运转与普惠功能发挥。案例1-2、1-4、1-5、1-8和1-9中的主要争议焦点都集中于“小区配套幼儿园（房屋）买卖或租赁合同是否有效”。案例中，一些买卖或租赁主体认为幼儿园的性质变化不应影响原有合同的履行，也有主体认为幼儿园被认定为普惠性民办幼儿园以后，原有合同应自动解除。针对这些争议，幼儿园或房屋的转让是否阻碍幼儿园发挥普惠性职能，成为主要的评判标准。若因房屋的转让而阻碍小区配套幼儿园普惠性的发挥，势必损害社会公共利益，违背“国十条”提出的普惠性幼儿园的要求与导向，因此，房屋出售或租赁合同应视为无效（如案例1-2、1-8、1-9）。案例1-4的争议焦点也集中在房屋出售的合法性，但因考虑对于居住区配套幼儿园的禁止出售规定不属于合同法第五十二条第五项规定的“法律、行政法规的强制性规定”，且涉案房屋在出售后仍被用作幼儿园（未明确是普惠性幼儿园），故房屋买卖合同被判定为有效。围绕小区配套幼儿园（房屋）转让争议的案例较多，且同类案例的判决结果不同，表明地方政府、各实践主体对小区配套幼儿园的普惠性质及其房屋能否买卖，仍存在较大疑惑与争议。

（二）“如何减免优惠”：普惠性民办幼儿园优惠落实争议

近年来，中央和地方政府相继出台发展和扶持普惠性民办园的相关政策。[8]2018年，国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（简称“央九条”）指出，要“通过购买服务、综合奖补、减免租金、派驻公办教师、培训教师、教研指导等方式支持普惠性民办幼儿园的发展”。从政策适用的解释论角度来看，实施减免与优惠的主体、方式、内容与标准等因素皆影响普惠性民办幼儿园能否切实享受减免与优惠支持。

1. 普惠性民办幼儿园优惠主体的约束力争议

自被认定为普惠性民办幼儿园起，该幼儿园享受减免与优惠便具有政策依据，享有对应的权利。但实施优惠的主体是谁，政策对该主体的约束力如何，成为常见的争议焦点。例如，许多地方政策明确指出，租金是政府减免优惠的主要项目，普惠性民办幼儿园理应享有相应优惠。但在实践中，租金的收缴方有时并不是政府，政府或教育部门无权干涉平等民事主体间合法有效的租赁合同关系（如案例2-4），非政府主体能否对幼儿园租金实行减免，由双方自行协商决定（如案例2-1），这使普惠性民办幼儿园享受优惠受阻。普惠性民办幼儿园与诸多民办实体一样，它们要与房屋出租者、小区物业等多方主体产生一系列经济关系，而这些主体多属私营性质。优惠的主体作为政策实施的核心点，政策规定与现实需求存在矛盾，政策对多方主体的约束力需要进一步提升。