当前我国民办托育机构面临的困境及其应对策略

［摘 要］ 当前关于托育的研究主要着眼于需求方，对作为供给方的托育机构的研究较少。这不利于勾画我国托育服务发展的全景和促进相关法律政策的完善。本研究对西安市15家民办托育机构负责人的深度访谈显示，当前民办托育机构面临着多重困境，其中最突出的是生存困境，具体表现在成本投入高、生源挑战、收费标准低三个方面；其次是政府支持困境，具体表现在地方政府规范建设滞后、监管不完善、资金扶助不足、宣传缺失四个方面；再次是师资困境，具体表现在师资招聘难与师资稳定性两个方面；最后是来自家长的服务压力，一方面家长要求托育机构提供安全贴心的照护和高质量的教育，另一方面家长又希望价格低廉。对这些困境产生的主要原因进行分析，可以发现，只有地方政府切实提高对托育的重视，完善顶层设计与规范制定，加强托育宣传，提供资金支持，同时托育机构自身加强师资建设，提高服务能力，才能形成机构保质、家长认可、政策支持的良性循环，最终实现公共托育服务的健康发展。

［关键词］ 托育服务；托育机构；民办教育

一、问题提出

3岁以下婴幼儿照护服务是《“健康中国2030”规划纲要》生命全周期服务战略的“最初一公里”，事关婴幼儿健康成长、千家万户福祉和民族未来。2017年，习近平总书记十九大报告中，“幼有所育”被列为“七有”民生工程的第一项；2019年，国务院出台《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（下称《指导意见》）；2021年，中央决议实施三孩政策，《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（下称《决定》）强调发展普惠性托育服务。因此，考察托育服务状况并提出促进其健康发展的建议，具有重要现实意义，近年来快速成为学界热点。①

当前，托育研究主要着眼于需求方，相比之下，着眼于供给方即托育机构的研究相对较少。CNKI文献分析表明，2021年发表的274篇托育研究期刊文章中，排在前三的主要主题为“托育服务”“婴幼儿”（含0～3岁婴幼儿）“照护服务”，相关文章分别有63、44、25篇；相比之下，几首没有文章将“托育机构”作为主要主题。进一步考察发现，这些研究主要分析了国家/地区宏观层面或家庭微观层面上的托育服务需求。比如，洪秀敏等基于2020—2035年我国婴幼儿数量的估算，预测全国托育机构需求量将先增后降并于2035年稳定在7万至8万所。[1]目前，我国托育机构供给仅满足了不到10%的0～3岁婴幼儿的托育需求。②微观层面上，家长偏好“公办性质、有国外课程、全日制、有早期教育专业资质教师”的托育机构。[2][3][4]当然，家长在希望孩子获得专业照护和早期教育的同时，也希望服务价格能够亲民。[5][6]

经过20年的发展，民办托育机构已成为（非家庭）托育服务主要供给方。1990年左右，事业单位逐渐剥离社会职能，同时集体经济大幅萎缩，以二者为主要依托的公办托育服务体系逐渐消亡。[7][8]过去20年，3岁以下婴幼儿的照护主要依赖家庭自身。[9][10]与此同时，工作—家庭矛盾导致年轻父母对托育服务有突出需求，加之其经济条件改善、育儿观念有所转变，民办托育应运而生并逐渐占据托育服务业主导地位。据教育部最新统计，3岁以下婴幼儿托育机构中，民营机构占比约三分之二（66.8%），教育部门、事业单位等经营的公办机构仅占三分之一。民营托育机构是遵循市场规律而兴起的产物，所以大部分为营利性机构，小部分为非营利性机构。[11]以上海市为例，2019年官方登记营利性托育机构104家，非营利性托育机构44家，免费福利性托育点1家。[12]

尽管过去几十年间民办托育机构在数量上发展较快，其生存和发展质量却不如人意，这不利于国家有关3岁以下婴幼儿照护服务方针的执行。《指导意见》提及，“充分调动社会力量的积极性，多种形式开展婴幼儿照护服务，逐步满足人民群众对婴幼儿照护服务的需求”。显然，国家期望民办机构成为婴幼儿照护服务的重要供给方。从现有研究和报道来看，无论是营利性还是非营利性民办托育机构，经营稳定性都较差、倒闭风险较大。[13][14]据西安市卫健委统计，自《指导意见》发布以来，该市至少有50%的托育机构因无力经营而倒闭。这一现象在一定程度上解释了为什么当前我国的托育服务供需失衡问题仍然突出。

截至目前，从供给方（主体是民办托育机构）视角深入细致地看待托育服务建设困境及其成因的研究相对较少。本文认为，托育机构是托育服务核心利益相关方，缺乏这个视角的探讨使得以往研究关于如何发展托育服务的建议不够全面并且使其在现实中的可操作性不可避免地受到一定影响。个别研究一定程度上弥补了这一不足，但其研究对象多位于北京、[15]上海、[16]南京[17]等东部发达地区。因此，所得结论的普适性还需要来自中西部地区的结果加以验证。本文选取西部城市西安市的民办托育机构为研究对象，从机构视角系统地归纳民办托育服务发展中的困境及促进其健康发展的应对策略。

二、研究方法

（一）研究对象

通过便利抽样，本研究选取西安市15家民办托育机构为研究对象，对相关负责人进行深度访谈。被访机构和被访人的基本信息如表1所示。

（二）研究工具

作者在开放式访谈前设计了访谈提纲（见表2）。提纲设计围绕研究目的，分为三个方面：现状、困境、对策建议。现状访谈有助于理解困境，而困境分析又有助于理解被访者提出的对策建议。就每一个访谈方面而言，各问题并不具体，主要用于给被访人一个提示，鼓励访谈对象畅所欲言。

（三）研究过程

利用上述提纲，作者对所选机构的相关负责人进行开放式访谈，通过“他者”（被访者）的逻辑，理解民办托育机构运营过程中的困境及希望政府提供的支持措施。[18]访谈过程中，以受访者自由表达为主。如上所述，访谈提纲主要用作提示作用、避免访谈离题过远；采访过程中，作者采用启发式提问，根据被访者对上一个问题的回答，自然地形成下一个问题。[19]每次访谈平均持续1个小时，最终整理获得120 000余字的文字资料。

（四）数据处理

数据分析采用扎根理论编码方法。作为一种定性研究方法，该方法适用于对新生现象进行探索性研究并建立解读框架。[20]分析的核心是对访谈资料的三级编码：开放式编码（一级编码），是对原始访谈资料逐字逐句进行登录、标签，以归纳产生概念、范畴（此为副范畴）；[21]主轴编码（二级编码），用于分析副范畴之间关系，以归纳形成更高一级的范畴即主范畴；选择性编码（三级编码），用于系统处理主范畴之间关系、确定核心范畴，并围绕“核心范畴”串出“故事线”，由此归纳形成建立在诸范畴关系基础之上的、扎根于研究场景的理论。[22]

本研究对原始资料的编码和分析借助了Nvivo 11软件。开放式编码得到552条原始语句及相应初始概念；通过整合、分类并剔除重复频次≤2的概念，最终提炼出47个概念，并进一步归纳为13个副范畴。表3展示了副范畴“收费标准低”及其对应的概念（造成该难题的原因）。主轴编码从副范畴中归纳出4个主范畴：生存困境、政府支持困境、师资困境、家长服务压力。比如，“生存困境”主范畴由“成本投入高”“生源挑战”“收费标准低”3个副范畴归纳而来。选择性编码结果如图1所示。维持机构生存是机构投资人/负责人考虑的中心问题，因而“生存困境”主范畴是核心范畴，其余主范畴尤其是“政府支持困境”对其施加直接或间接影响。相应地，提升政府支持既可直接缓解民办机构生存困境，也可通过改善师资困境、家长服务压力而间接缓解该困境。

作者选取12份访谈记录进行编码分析，剩余3份记录（N04、N08、N12）做理论饱和度检验，未发现新的概念。因此，图1所示“民办托育机构发展困境及应对模型”在理论上达到饱和。

三、研究结果与分析

四大困境中，被访机构反映最强烈的困境在于生存、政府支持两个方面，其次是师资困境，家长服务压力被提及最少、程度也最轻。

（一）生存困境

被访15家民办机构中，没有一家处于明显盈利状态。本文综合机构当前收支平衡状况、寻找资金支持的急迫性、被访人关于经营压力的主观感受，将被访机构生存困境程度划分为三个等级：非常困难、比较困难、轻度困难。其中，生存非常困难的机构有6家，具体表现在：收不抵支状况严重，被访人提及非常大的经营压力，机构可能在不久的将来倒闭或者投资人正通过抵押房产贷款甚至卖房来勉强维持机构运转如缴纳房租、发放人员工资等。6家机构生存比较困难，具体表现在：处于亏本状态，被访人感受到一定程度的经营压力，但机构预计可以依靠自身力量运营，将来有希望转亏为盈。存在轻度生存困难的有3家，具体表现在：机构微利运营或收支基本平衡，负责人或投资人未提及明显经营压力。兹举一例非常困难的情况：

N06（表1中被访机构编号，下同）：“因为遇到疫情……我把房子全卖完了，（然后）把卖房子的钱再给老师发工资……不舍得离开，因为你投入了毕生的心血在上面……我们投入了三千万，后期要还很多的贷款，真的压力好大好大。”

生存困境具体表现在三个方面（扎根理论编码的“副范畴”层次）：成本投入高、生源挑战、收费标准低。这三个具体困境意味着民办托育机构支出高而收入低，入不敷出，从而在根本上难以持续健康发展。

1. 成本投入高

这是生存困境中被谈论最普遍且篇幅最长的一个方面。所有被访机构负责人都谈到，运营前以及运营过程中需要进行大量投入，且生均投入明显高于幼儿园和早教机构。其中，N02、N06、N11三家机构提及，他们通过卖房或房产抵押贷款来维持资金链，对此，从上述生存困境例子可见一斑。

当然，机构因服务对象和定位不同，成本投入上存在一定差异。托育、幼儿园合营的机构，除教师外的人员、某些设施可以共用，且容易获得政府备案和微薄补贴，生均投入相对较低。高端机构，因地理位置、服务要求更高，前期投入相对较高。

2. 生源挑战

15家被访机构中，13家的负责人提及直接影响机构收入状况的生源问题。第一，招生困难。上述13位负责人都提及这一问题，其中6位负责人提及生源不足是其现阶段经营中的最大困难。第二，在读婴幼儿出勤率不足，较难达到满员运营，共有4位负责人提及这一问题。

N11：“我们现在最大的问题就是招生困难。没有生源，我们就扛不下去了。”

初步看来，机构因设置形式不同，所面临的生源挑战存在差异。5家仅经营托育服务的独立型机构中，4家都表示生源是其面临的最大困难。相比之下，其他既经营托育还经营其他服务的10家机构中，仅2家表示生源是其面临的最大困难。比如，N06、N14、N15三家机构提及，他们通过更盈利的早教模块来应对托育生源问题。

3. 收费标准低

在生存困境的三个具体表现上，收费标准低被谈论的相对较少。收费适中的9家机构负责人反映，他们的服务收费水平较低、不足以回收成本；其中，3家机构负责人进一步指出，在收费偏低的情况下，为扩大生源还需要做些优惠活动。

N06：“我们定的是一个月1380元，伙食费是来一天收一天，一天20，一个月240……这样的收费是赔着本做。”

机构因定位不同，收费自然存在差异。个别高端机构比如N01、N03、N15，收费明显高于西安市普惠标准。

综上所述，被访谈机构普遍面临生存困境。但是，各机构在具体方面上有所差异，这也在某种程度上解释了各机构生存困境程度上的差异。初步看来，独立、非营利民办机构的三方面困境均比较突出，生存压力最大。非独立型即幼儿园托班，生存压力最小。

（二）政府支持困境

四个方面困境中，政府支持困境被谈论的篇幅最长，具体表现在四个方面：针对性的法规标准建设滞后、监督管理不完善、资金扶助不足、宣传缺失。

综合考虑这四个方面困境存在情况及对机构运营的影响，将政府支持困境分为3个程度：非常困难——被访人提及上述四个方面困境，认为其对机构运营造成了非常大的不利影响，从而对政府抱怨非常大；比较困难——被访人提及某一个或几个方面困境，认为其对机构运营造成了一定程度的不利影响，从而对政府抱怨比较大；一般困难——被访人提及某一个或几个方面困境，认为其对机构运营造成了一定程度的不利影响，但是他们也提及了政府在支持托育机构发展上的某些值得肯定之处，因而对政府无太大抱怨。据此标准划分，8家机构感受到非常大的政府支持困境，5家机构感受到比较大的政府支持困境，2家机构感受到的困境程度一般。兹举非常困难的情况一例：