老年人智能技术教育的政策逻辑与优化策略

［摘要］开展老年人智能技术教育是国家应对人口结构变化的政策新动向。对东部7省份政策文本进行内容分析，发现省级政府推进老年人智能技术教育的政策表现出话语模糊、多态并行、配置失衡、松散组合、注意力偏差等特征，具体包括职责、经费与评估细则不明，整体同质化与局部创新共存，环境型政策工具运用不足，政策要素与工具组合缺乏系统性，重“实施”轻“保障”。基于此，未来应重视政策细化与再造，提高话语精准度；鼓励政策创新与政策学习，推动先进经验双向扩散；改进政策工具配置方式，提高要素组合系统性；动态调整注意力结构，增强政策可持续性。

［关键词］老年教育；智能技术教育；政策工具；政策创新；政策注意力

［作者简介］邢克（2000- ），男，河北唐山人，华东师范大学教育学部在读硕士。（上海  200062）马立超（1996- ），男，河南林州人，清华大学教育研究院在读博士。（北京  100084）

［基金项目］本文系2020年国家社会科学基金重点课题“国家教育体系适应人口结构变化的战略管理研究”的阶段性研究成果。（项目编号：20AGL030）

［中图分类号］G720    ［文献标识码］A    ［文章编号］1004-3985（2024）13-0062-08

一、问题的提出

第七次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上老年人口已超过2.6亿，占总人口的比例达18.7%，人口老龄化趋势明显［1］。与此同时，随着工业4.0时代的到来，互联网、大数据、人工智能等新兴智能技术在社会各领域得到广泛应用。然而，由于老年人在认知、思维、技能等方面存在局限，难以迅速适应信息技术和智能技术的应用。让所有人共享“数字红利”是科学技术发展的旨归，也是未来社会需要持续努力的方向。若说5G应用、人工智能等领域的辉煌成就让人们感受到科技发展的“速度”，那么让所有年龄段的人都无障碍地享受数字化服务带来的便捷，则是让更多人体验到科技发展的“温度”［2］。有鉴于此，2020年，国务院办公厅印发《关于切实解决老年人运用智能技术困难实施方案的通知》（以下简称为《通知》），明确提出要有效解决老年人在运用智能技术方面遇到的困难，让广大老年人更好地适应并融入智慧社会”，并将开展老年人智能技术教育列为老年教育的重点内容［3］。2021年，教育部印发的《关于广泛开展老年人运用智能技术教育培训的通知》从国家层面进一步制定了老年人智能技术教育的具体举措和行动路线。为贯彻落实有关老年人智能技术教育的政策，省级政府也相继制定了体现地方特色的政策。从政策制定部门来看，仅有少数省份的教育部门单独发布老年人智能技术教育的指导性文件，大多数省份是将其作为一个章节整合在政府办公厅、民政厅等部门文件中。政策文本是了解政策制定过程和开展政策批判性分析的重要渠道，同时也有助于预测和把握政策执行的实际效果。政策工具作为政策落实的实际手段，其组合模式能够反映出政府注意力分配情况以及政策执行主体之间的协调配合状况。基于此，本研究借助Nvivo 11 plus软件对省级老年人智能技术教育政策进行文本计量分析，剖析省级政府制定老年人智能技术教育政策的逻辑特征，并提出促进老年人智能技术教育可持续发展的优化建议。

二、研究设计

（一）政策样本

首先，以“老年人”“智能技术”“教育培训”“普及推广”等作为关键词，在各省份的教育主管部门网站进行检索，结合“标题检索”和“全文检索”的方式来确保政策文件的全面性和准确性。其次，根据以下4个标准对政策进行筛选：一是发文时间在国务院办公厅印发《通知》之后；二是发文单位为教育主管部门或由教育主管部门牵头；三是去除意见征集稿、政策解读文件以及失效文件，只保留实施方案、通知等政策性文件；四是发文内容与老年人智能技术教育紧密相关，并最好直接体现教育实践措施。兼顾政策文本的可获取性与完整性，最终梳理出7个省级行政单位的老年人智能技术教育政策（见表1）。

（二）政策理论框架

政策工具是执行主体在动态实现政策目标过程中所采用的手段和方法，对顺利实现政策目标、改善政策执行过程、提高政策实施成效具有保障作用。目前，学界从经济学、政治学、法学、公共行政学、文化学、伦理学等多学科视角［4］对政策工具配置进行研究，并且对政策工具类型的划分也存在不同观点。麦克唐奈（MeDonnell）和埃尔莫尔（Elmore）将政策工具划分为命令型、激励型、能力建设型、系统变革型、劝诫型［5］；豪利特（Howlett）根据目标对象的接受意愿，划分为自愿型、强制型和混合型［6］；罗思韦尔（Rothwell）和泽格菲尔德（Zegveld）则将其分为供给型、需求型和环境型三种类型［7］。鉴于老年人智能技术教育涉及多元主体责任，本研究参考罗思韦尔与泽格菲尔德的政策工具分类法，将其作为分析政策工具配置情况的基本维度。在老年人智能技术教育政策中，三类政策工具扮演不同的角色。具体而言，供给型政策工具发挥“推力”作用，即政府提供基础设施、师资队伍、信息技术、组织保障等支持，改善政策实施要素的供给；需求型政策工具发挥“拉力”作用，主要是以服务外包的方式调动社会力量参与，减少需求侧的不稳定性；环境型政策工具则是通过宣传、引导、鼓励等手段，为政策执行营造良好的社会环境。

政策内容作为政策体系建构的起点，体现了制定者或决策者在治理公共问题时的偏好程度，因此，在考虑政策工具配置时还应融入内容要素。史密斯（Smith）构建的公共政策执行模型认为，影响政策执行过程的主要因素有理想化政策、执行机构、政策影响对象、政策环境［8］，这四类要素也是老年人智能技术教育政策所关注的核心内容。因此，本研究提炼出6类政策内容要素作为文本分析的另一维度，具体包括问题聚焦、专业支持、资源开发、组织实施、引导宣传、管理监督。其中，问题聚焦为老年人智能技术教育指明了未来发展方向，在把握重点和难点的基础上，明确教育政策亟须解决的问题；专业支持侧重技术平台、专业人员等方面的供给，为推动老年人智能技术教育提供坚实的物质基础条件；资源开发指老年人智能技术教育过程中课程要素的创新、产品的适老化改造、资源的共建共享等；组织实施是通过学校、社区、企业等主体开展老年人智能技术教育，强调教育和培训开展的过程；引导宣传是通过媒体力量宣传有益经验与成功案例，营造社会氛围；管理监督为老年人智能技术教育提供约束力量，保障政策落实的规范性和合法性。

基于政策工具和政策内容两个维度，构建出老年人智能技术教育政策的二维分析框架（见图1），作为分析省级政府推动老年人智能技术教育政策的框架。

（三）文本编码

按照“序号—章节—条款—行数”的标准，采用质性分析软件Nvivo 11 plus对政策文本加以编码。“序号”即表1中各项政策的顺序编号，由政策发布时间的先后来确定；“章节”对应原始政策文本中的章节序号；“条款”是原始政策文本中的条款序号；“行数”是文本内容在所属条款下的具体行数。例如，“1-2-3-5”指代浙江省《关于开展老年人智能技术日常应用普及行动的通知》中第二章第三条的第五行内容，具体内容为“全省每年征集建设100个适合老年人学习的智能技术应用视频、10本以上纸媒教材（讲义、读本），做好10个优秀案例的征集和推广工作”，以此来保证编码对应政策文本内容的唯一性。

三、老年人智能技术教育政策的逻辑特征

（一）话语模糊：职责、经费与评估细则不明

政策文本分析结果显示，各省老年人智能技术教育的推进过程涉及多元社会主体。无论是与老年人联系密切的社区、社区学校、老年大学，或是行业企业、社会公益组织等，政府均鼓励其参与老年人智能技术教育过程。供给主体的多元化有利于满足老龄化时代的智能技术教育需求，但各主体所承担的责任或义务，以及应该为老年人提供何种支持，政策未能明确说明，导致各主体承担的培训内容难以科学划分，责任归属的明晰性和衔接性有待完善。否则，可能出现培训重复的情况，从而降低教育培训的效率。此外，作为社会福利性事业，老年人智能技术教育的经费主要来源于政府财政拨款，然而，除了浙江省在政策中提及经费保障外，其他省份均未对老年人智能技术教育的经费支持进行明确规定。而浙江省的政策对财政经费的表述也相对笼统，缺乏可操作性。而且，政策执行状况的改进很大程度上依托于政策成效评估，尽管有省份将老年人智能技术教育的实施情况纳入了考核内容，但尚未制定明确的目标成效，也缺乏对应的评估主体、评估指标、评估流程与评估结果应用，使得老年人智能技术教育政策的执行过程缺少实时监测和追踪评定的依据。

（二）多态并行：整体同质与局部创新共存

政策文本内容是政府施政意志的直接体现，对其进行解释与解构，能够挖掘出背后所蕴含的实质性内容［9］。对各省老年人智能技术教育政策进行对比后发现，部分省份尝试结合地区经济发展优势、信息化发展进程以及老年教育基本特点，对老年人接受智能技术教育的形式进行独具特色的创新。具体而言，这些政策创新包括就近组织实施培训、研发专门课程资源、调动社会力量积极参与、发挥老年大学专业作用、提升教育数字化水平、营造良好社会氛围六类举措，而天津市、上海市、福建省等依据本地老年教育发展特色，进一步凸显其优势。例如，天津市基于其独创性的社区办学模式，着力发挥社区教育指导中心在老年人智能技术教育中的服务与指导作用，利用多样的社区老年教育组织，拓宽老年大学与社区联系的渠道，并通过举办社区教育活动为老年人接受智能技术教育提供便利，在实现优质资源开放的同时，又保障了服务品质；上海市则充分强调数字信息的运用，依托发达的大数据平台为老年人智能技术教育提质增效；福建省则着力开发智能技术应用通识课程的方言版本，以满足省内不同地区老年人的个性化需求，在培训效果保障方面开辟了新思路。

尽管各省部分政策在细节上进行了创新，但大多数省份基本遵循国家政策的核心要点，未对政策目标和主要举措进行创新。这种自上而下的“政策对齐”模式存在多种弊端。一是虽然国家政策文件是地方政策制定的基准参考，但单纯“向上看齐”的地方政策响应方式呈现出“被动性”，容易导致不同省份的政策文本同质化，降低实践举措的针对性。二是政策模仿行为虽能降低政策制定的难度，但同时也会加大政策工具配置不当而出现的政策风险的可能性。三是各省间存在较大差异，同级政府间的“政策对标”容易导致各省老年人智能技术教育政策的“离土性”。总之，老年人智能技术教育的政策内容应在体现国家统一要求的同时，要充分考虑地方特殊性，各省未来要在挖掘自身优势、创新老年人智能技术教育方面进一步探索。

（三）配置失衡：环境型政策工具运用不足

政策文本量化分析结果显示，省级政府在开展老年人智能技术教育时采用的政策工具比较多元，涵盖供给型、需求型、环境型三类政策工具，但政策工具配比失衡的问题需进一步改善。如下页表2所示，各省老年人智能技术教育政策中，供给型政策工具占比较高（42.31%），需求型政策工具占比次之（38.46%），而环境型政策工具的使用相对较少（19.23%）。供给型工具因其易操作、管理难度低以及政府主导等特点，对高效推进政策目标的实现具有一定的作用［10］。但这类工具在宏观方向把控、社会氛围营造方面的作用较弱，无法为老年人智能技术教育的实施创造良好的外部发展环境，而这正是环境型政策工具的优势。理想的政策效果以及长远的政策受益离不开政策工具的均衡配比与合理运用，政策的有效执行不仅需要政府这一执行主体的强势驱动，还需要清晰的政策目标、科学的管理制度、完备的组织保障、多方的社会参与以及良好的外部环境的支持。

首先，在供给型政策工具中，技术支持、人员支持和组织建设三种作用形式的分布较为均衡，表明各省均重视为老年人智能技术教育提供充足的基础条件保障，包括网络平台建设、适老化操作界面改造、针对性课程资源开发、组织体系架构优化等。其次，环境型政策工具主要借助目标规划、法规管制、考核评估三种方式发挥作用，其中目标规划的比例最高（54.29%），说明各省开展老年人智能技术教育时精准聚焦老年人在信息时代生活中面临的现实问题，制定出精准化的教育目标与规划，但法规管制方面的内容配比低于20%，未来在老年人智能技术教育的规范性和制度性方面有待改进。最后，需求型政策工具主要通过服务外包、试点示范、宣传推广、兴趣调动等方式发挥作用。此类政策工具尤为注重调动社会各方力量，通过开发目标群体的需求来拉动政策目标实现。服务外包的比例较高，地方政府开展老年人智能技术教育主要依靠老年大学、社区学校、高校、企业等社会主体，从老年人的真实需求出发，有力推动智能技术教育，但宣传力度不够、老年人对新兴智能技术的兴趣不高、缺乏成效显著的示范案例，这也是未来需要突破之处。