高职分类招生政策的演变、执行困境及对策研究

［摘要］职业教育作为重要的高等教育类型，为经济发展提供重要人才支撑。自2008年起，国家倡导部分职业院校试点自主招生。高职教育招生制度17年的改革历程，大致可分为探索、推广、优化三个阶段。基于对政策执行者、受政策影响者等不同群体的访谈，运用麦克拉夫林的政策互适模型分析框架，分析了当前政策执行过程中环境因素的影响和调适过程中的四点困境。据此，提出加强基础教育阶段的职业生涯规划教育、科学编制分类招生章程、高职院校构建分层分类人才培养体系、建立科学评价体系等四点建议。

［关键词］高职院校；分类招生；政策执行；政策演变

［作者简介］夏晓飞（1984- ），男，江苏南通人，南京信息职业技术学院招生办公室副主任，副研究员，南京大学在读博士。（江苏  南京  210023）石允剑（1986- ），男，安徽六安人，江苏省教育考试院高招处，助理研究员，硕士。（江苏  南京  210036）余秀兰（1969- ），女，安徽泾县人，南京大学教育研究院，教授，博士。（江苏  南京  210033）

［基金项目］本文系2021年江苏省“十四五”教育规划重点课题“中庸理性视角下江苏新高考改革方案实施现状研究”（课题编号：K-a/2021/03）的研究成果和2022年江苏省社会科学基金项目课题“分类招生背景下高职院校高质量技能人才培养路径研究”（课题编号：22JYB004）的阶段性研究成果。

［中图分类号］G717    ［文献标识码］A    ［文章编号］1004-3985（2024）15-0046-08

一、高职分类招生文献综述

2022年5月1日起修订施行的《中华人民共和国职业教育法》，明确职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型。国家一直在探索职业教育的培养模式，招生方式是人才培养的“第一关”，招到适合的学生，接受适合的教育，是历次招生改革的最基本原则［1］。很多学者对分类招生政策进行了研究，研究内容主要包括两部分：一是分类招生的概念内涵，二是分类招生政策实施过程中遇到的问题。

（一）分类招生概念内涵方面的研究

分类招生的概念内涵一直是学者们关心的话题。基于多元智力理论的评价观和人本主义心理学的教育观，有学者提出分类考试是一个以“高校多样化与考生能力多元化”为导向的分类评价，其实质是“以人为本、适才适校”［2］。田建荣和尹达认为，分类招生是以马克思人学基本原理、人本主义理论、利益相关者理论、多元智能理论等为指导，本质上是广大考生根据社会需求和自身发展的客观需要而自主选取不同类型、层次高校以及不同专业方向的职业生涯规划选择，是一种高校与考生自主双向选择与匹配的过程，更是一种新的考试招生制度理念，具有强烈的社会需要性、政策规定性、个体自主性、发展多元性和广泛适应性［3］。田建荣认为，高考分类考试改革是一场以政府推进为动力、以政策引导为方向、以先行试点为依托、以逐步实施为方略、以实现人的自主发展为根本目的的教育革新活动，铸就了我国高考内容创新与形式多样之景观［4］。笔者认为，分类招生方式一方面为学生提供了增加升学和院校选择的可能性，另一方面也有助于学校根据自身办学条件与人才培养特色更有针对性地选拔适合的学生。

（二）分类招生政策实施过程中遇到的问题研究

梅凤云指出，国务院要求到2015年高职院校招生总数的一半考生须通过分类招生入学，但实际招生过程中并未实现［5］。王翔探讨了分类招生考核方式，特别是技能测试对考生如何准确评价，满足选拔符合技术技能型人才培养的生源［6］。梅四海指出，高职分类招生的社会认可度不高，普遍存在排斥心理，或者成为低分考生的无奈选择［7］。

笔者认为，高职分类招生政策是保障职业院校生源数量与质量的重要举措，是实现对考生多元评价、打破一考定终生的重要改革。对前人研究的成果进行综述，可以发现高职分类招生在提高生源质量、促进学生发展与就业方面取得一定的成效，然而，仍然存在分类招生政策制定缺乏标准、执行不准确以及考生选择分类招生动机不明等问题，需要进一步研究。

二、分析模型及研究设计

（一）理论基础及分析模型

1976年，美国学者麦克拉夫林（M.Mclaughlin）在《互相调适的政策执行》中提出政策执行的互动模型［8］。该模型认为，从本质上讲，政策执行过程就是政策执行者与受政策影响者之间就目标或手段进行相互调适的互动过程。政策执行者的目标与手段均富有弹性，它们可以依据环境因素和受政策影响者的需求与观点的改变而变化。政策执行得有效与否，根本上由政策执行者与受政策影响者之间行为调适的程度决定。运用到分类招生的政策执行，环境因素包括生源变化、行政区域对高中办学质量的评价标准，政策执行者主要包括地方教育主管部门、高职院校、普通高中，受政策影响者包括分类招生考生、普通高考考生。其模型如图1所示：

（二）研究设计

本研究采取两种方法获取资料，一是相关统计数据，二是访谈数据。统计数据主要来源于江苏省教育考试院官方网站以及历年江苏招生考试招生计划专刊公布的数据。此外，笔者从分类招生工作试点至今一直从事招生工作，整理记录了历年江苏省教育考试院发布的相关招生数据。访谈主要采取理论抽样的方法，在江苏省内选取不同层次的27名对象进行访谈。访谈对象主要是与分类招生政策直接关联的利益相关者［9］，包括中学校长、教师、家长、考生、就业单位人力资源部负责人、高职院校教师等，尽量确保样本的多样性和代表性。通过两种访谈途径获取资料：一是与访谈对象进行面对面的半结构化访谈，使用录音笔作为记录工具，整理录音形成文本，访谈时间每人20～60分钟；二是通过腾讯聊天软件、电话等形式对人员进行访谈，整理聊天记录、电话录音形成资料。访谈主要围绕着分类招生政策、政策执行者、受政策影响者、调适策略提出若干问题。

三、高职分类招生政策演变

高职分类招生政策执行以来，既推进了人才评价选拔从单一向综合的转变，又扩大了学生和高职院校的双向选择权，助力了高职院校选拔适合高职教育培养要求的学生，也有利于促进高职院校提升办学质量和水平［10］。参加分类考试招生的高职院校逐渐从国家示范高职院校扩大到所有高职院校，招生规模也有序扩大。高职分类招考已成为高职院校招生的主渠道。

职业教育的招生方式、人才培养体系、人才成长定位均与普通教育有一定差别。1999年，中共中央、国务院发布《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，标志着我国高等教育评价改革的开始。然而，高职教育的招生长期以来被置于普通高招的招生系统中，没有形成独立的考试招生制度。直到2008年，国家才开始探索符合高职教育培养规律和特点的人才评价选拔模式。回顾高职分类招生政策演变，大致可分为探索、推广、优化三个阶段。

（一）高职分类招生政策探索阶段（2008—2013年）

教育部于2008年首次在《教育部关于做好2008年普通高等学校招生工作的通知》中倡导国家示范性高职院校面向普通高中生试点自主招生，探索考核方式、考核内容、考核时间及录取方式。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出应探索招生与考试相对分离的办法，逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度，这是国家第一次在正式文件中提出分类考试招生。《教育部关于2013年深化教育领域综合改革的意见》进一步指出应“推进普通本科与高职教育分类考试”。2013年，《教育部关于积极推进高等职业教育考试招生制度改革的指导意见》提出“逐步与普通高校本科考试分离，重点探索‘知识+技能’的考试评价办法，鼓励开展以技术技能测试为重点的相关考核，逐步增加考核结果在考生录取中所占权重”。同时，明确了高职分类考试招生的多样化途径，如提前招生、中高职贯通招生、综合评价招生等。

笔者认为，2008—2013年为高职分类招生政策探索阶段。该阶段分类考试招生在部分国家级和省级示范高职院校开始试点实施，探索“知识+技能”的考试评价办法，招生规模也较小。

（二）高职分类招生政策推广阶段（2014—2017年）

2014年起，高职分类招生政策开始有序推广。2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》明确分类招生的考核方式是“文化测试+职业适应性测试”，招生对象也由普通高中生扩大到中职生，参与分类招生的高职院校不再局限于国家示范性院校，所有高职院校均可参加。《教育部办公厅关于做好2015年全国普通高校招生录取工作的通知》要求2015年高职院校通过分类招生录取的人数占高职院校招生总数的一半左右。《教育部关于做好2016年普通高校招生工作的通知》要求进一步扩大高职分类考试录取的比例，2016年通过分类考试录取的学生超过高职院校招生总数的一半，2017年成为主渠道。

笔者认为，2014—2017年为高职分类招生政策推广阶段。该阶段明确分类招生的考核方式是“文化测试+职业适应性测试”，招生对象也由普通高中生扩大到中职生，参与的院校已经覆盖到所有高职院校，也明确在2017年分类招生成为高职院校招生的主渠道。

（三）高职分类招生政策优化阶段（2018年至今）

2018年起，在新高考改革的大背景下，高职分类招生也进入改革的深水区，围绕着强化分类招生内涵建设，突出职业教育的地位，坚持立德树人、德技并修、面向实践、强化能力，完善分类考试内容、形式和招生录取机制，着力选拔培养高素质技术技能人才，形成符合中国特色高等职业教育的人才评价选拔模式，服务现代职教体系的高质量发展。2018年开始，高职分类招生等类型招生中，将学生综合素质评价结果作为招生录取的重要参考。2020年，中共中央、国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》，对深化考试招生制度改革进行了明确部署。《教育部关于做好2021年普通高校招生工作的通知》中指出完善考试形式和内容，职业技能测试以操作考试为主，充分体现岗位技能、通用技术等内容，并将学生综合素质评价档案作为招生录取的重要参考。

笔者认为，2018年至今为高职分类招生政策优化阶段。该阶段将评价标准和评价维度都进行了大幅优化，特别是将高中阶段学生的综合素质评价这一过程性评价数据作为招生录取的重要参考。此外，考核方式也进行了优化，突出动手能力，如职业技能测试以操作考试为主，充分体现岗位技能、通用技术等内容。

四、高职分类招生政策执行困境

（一）政策执行环境因素多变

1.生源数波动幅度较大。每年高考报名人数都在变化，特别是实施分类招生以来，变化的幅度尤其大。最多的年份达到50万左右考生，最少的年份只有不到34万考生，波动幅度达到20万人。在本科计划几乎不变的情况下，总生源的变化全部加权在高职院校的生源数上，所以高职院校的报录比变化很大，生源基数的多变性使得分类招生政策执行环境也充满不确定性。

2.行政区域对高中办学质量的评价标准不一。分类招生的执行区域是以省域为范围，省域内不同地级市的经济、文化及居民的价值认同存在差异，江苏省13个地级市之间表现得尤其明显。地级市的教育主管部门对高中办学质量的评价标准各不相同，如苏南某地级市把出国留学人数和高考中考取双一流人数作为评价高中办学质量的标准，苏中某地级市把参加高考学生的本科率作为评价高中办学质量的标准，而苏北某地级市把高考中考取本科人数作为评价高中办学质量的标准［11］。评价标准差异直接导致这三个市的高中执行分类招生政策时出现差异，苏南某地级市的高中对提前招生政策宣贯力度一般，更多精力放在高质量升学方面；苏中某地级市的高中让达本科有风险的考生全部报考分类招生；而苏北某地级市的高中却抵制提前招生政策执行，保证尽可能多的考生参加高考。可见，办学质量评价标准差异引起的政策环境变化导致各地市在政策执行过程中会出现较大差异。