欧盟国家职业教育公私合作伙伴关系：时代背景、内涵特质与模式类型

［摘要］面对绿色转型和数字转型带来的新挑战，新《欧洲技能议程》为欧盟国家未来五年的技能发展指明了方向，而建立职业教育领域大规模、区域性公私合作伙伴关系成为推进新《欧洲技能议程》的关键支柱。从功能、范围和开放性等方面切入，分析欧盟国家职业教育公私合作伙伴关系模式：在功能上，主要有以提供职业教育和培训为导向、以提供资源为导向和以创建知识为导向三种类型；在范围上，主要分为公私合作伙伴关系渗透国家整个职业教育系统、存在一定渗透范围的公私合作伙伴关系及临时或孤立的公私伙伴关系三种类型；在成员资格类型上，公私合作伙伴关系在合作伙伴数量、参与的机构组织类型、开放性程度及方式等方面呈现多样化特征。

［关键词］公私合作伙伴关系；新《欧洲技能议程》；“技能契约”；职业教育与培训

［作者简介］孙翠香（1975- ），女，山东德州人，天津职业技术师范大学职业教育学院，教授，博士，博士生导师，天津市普通高等学校人文社科重点研究基地职业教育发展研究中心兼职研究员。（天津  300222）

［基金项目］本文系2024年度国家社会科学基金教育学一般项目“职业教育市域产教联合体运行逻辑与监测评估机制研究”的研究成果之一。（项目编号：BJA240162，项目主持人：孙翠香）

［中图分类号］G719.3/.7 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-3985（2024）23-0059-09

当前，绿色转型和数字转型（以下简称“双转型”）正在重塑欧洲各国公众的生活、工作和互动方式。由此，对欧盟各行业及其工作岗位的调整提出了大挑战，部分行业工作岗位将消失，一些新的行业及工作岗位也将不断产生。2023年度《欧洲就业与社会发展报告》进一步强调了欧盟持续存在的劳动力短缺及不断变化的技能需求问题，尤其是人口结构（老龄化）与某些人口群体劳动力市场参与率较低等问题，对欧盟进一步提出新的挑战，欧盟劳动力短缺出现在所有技能水平的各种职业中，尤其是建筑、医疗保健等行业［1］。为了应对上述挑战，欧盟委员会提出了欧洲复苏一揽子计划，以更好地为下一代建设一个更可持续、更有韧性、更公平的欧洲，其中提高和调整“技能”成为当务之急。“技能是人民和经济繁荣的基础。现在，我们应该携起手来，发起一场技能革命，不让任何人掉队。”［2］可见，坚信技能对于确保欧洲的竞争力、创新能力和社会凝聚力至关重要，是欧盟推进其技能议程进而在很大程度上影响欧盟各国职业教育领域改革的重要前提。

一、时代背景：新《欧洲技能议程》及其“技能契约”行动强调职业教育公私合作

（一）新《欧洲技能议程》为欧盟的技能发展明确了方向

为了更好地应对“双转型”的挑战，欧盟委员会于2020年7月发布了新的《欧洲技能议程》（European Skills Agenda），该技能议程为欧盟的技能发展进行了规划并指明了方向。新《欧洲技能议程》是欧盟委员会在2016年技能议程“十项行动”的基础上，结合新发布的《欧洲数字战略》《工业与中小企业战略》《欧洲复苏计划》等相关战略，所设定的未来5年欧盟“技能发展”的目标与行动计划，以促进欧盟国家的可持续竞争力、社会公平与社会韧性。整体上看，新《欧洲技能议程》涵盖五大组成部分：一是呼吁采取集体行动，动员企业、社会合作伙伴和利益相关者，承诺共同努力，尤其是在欧盟的工业生态系统内共同努力；二是确定明确的战略，确保以技能带动就业；三是在终身学习成为常态的环境中，帮助人们培养终身技能；四是确定促进技能投资的财政手段；五是为在未来5年内实现技能提升和技能再培训制定宏伟目标［3］。其中，职业教育与培训领域的公私合作及行为者层面的合作，被列为新《欧洲技能议程》内容之首，从欧盟层面倡导技能的各利益相关者实现多个层面的合作。当然，新《欧洲技能议程》也为在未来5年内欧盟国家实现技能提升（改善现有技能）和再技能（培训新技能）设定了量化目标：“到2025年，欧盟每年应有1.2亿成年人参加学习，这相当于50%的欧盟成年人都要参加学习；到2025年，欧盟每年应有1400万低学历成年人参加学习。”为了达成上述目标，新《欧洲技能议程》还计划实施12项行动，重点关注就业技能，与成员国、公司和社会伙伴合作，共同努力实现变革，通过赋予人们终身学习的权利，并利用欧盟预算资金作为催化剂，来释放公共机构和私人机构对人们技能提升的投资。这12项行动主要围绕四个组成部分展开，包括呼吁联合起来采取集体行动、采取行动确保人们拥有适合工作的技能、完善支持人们终身学习的工具和倡议、解锁技能投资框架以释放会员国和私人对技能的投资。其中，呼吁各欧盟会员国、技能各利益相关者联合起来采取集体行动，即“技能契约”行动，被作为新《欧洲技能议程》首个旗舰行动，也是满足欧洲劳动力未来技能需求的政策框架。

（二）新《欧洲技能议程》通过“技能契约”行动促进公私合作伙伴关系的建立

2020年11月，欧洲社会合作伙伴、欧洲议会、欧盟理事会主席国、欧盟委员会、战略产业生态系统的利益相关者以及其他利益相关者于欧洲“职业技能周”期间共同启动“技能契约”行动。从实质上来看，“技能契约”行动的关键支柱是欧盟要建立大规模、区域性公私合作伙伴关系。在欧盟委员会看来，促进联合行动以最大限度地发挥技能投资的影响具有很大的潜力。基于技能发展的政策和行动由许多参与者共同承担，包括各部委、教育和培训机构、行业、研究机构、社会合作伙伴、商会和就业机构等，这些不同的部门和机构都在为实现技能提升和再技能而努力。建立公私合作关系可以使整个价值链上的个人和企业更加齐心协力，也能降低成本并集中精力处理优先事项。由此，新《欧洲技能议程》所强调的第一个核心行动即通过“技能契约”来促进各层面的公私合作关系建立。这些公私合作伙伴关系使雇主、组织、机构和团体能够开展跨产业领域、跨部门或跨地理区域的合作，进而支持欧盟国家的技能提升与再技能化，并最终推进欧盟的“双转型”进程。

“技能契约”行动具有非常重要的战略意义。首先，“技能契约”旨在汇集职业教育与培训的所有利益相关者，并遵守共同原则来共同提高欧盟劳动力技能水平。依据新《欧洲技能议程》，“技能契约”将汇集所有利益相关者，包括私营和公共利益相关者。这些利益相关者的共同目标是提高和再培训欧洲劳动力，使他们能够参与“双转型”，所有这些利益相关者都将签署一份《宪章》，该《宪章》将确定一些关键原则，包括促进全民终身学习文化、建立强有力的技能合作伙伴关系、“监测技能供需情况，预测技能需求”、“反对歧视，促进性别平等和机会均等”，这些原则对于提高其组织内部以及整个价值链或生态系统中的劳动力技能和再技能至关重要，并且该《宪章》是由利益相关方共同合作来制定的。其次，从欧盟委员会的规划来看，“技能契约”旨在促进欧盟职业教育与培训利益相关者之间的公私合作。特别是“技能契约”将在战略工业生态系统和欧洲绿色政策确定的优先领域建立大规模公私合作伙伴关系，包括在区域一级。这些公私合作伙伴关系将涉及所有利益相关者，特别是那些难以获得技能人才的中小型企业。除此之外，公私合作伙伴关系将鼓励利益相关者汇集专业知识、资源（如价值链中的培训设施）和资金，采取具体的技能提升和技能再培训行动，并作出明确承诺，使人们能够保留、改变或找到新的工作。最后，“技能契约”还将通过在欧盟层面提供一个单一入口，为获取有关技能资助的信息提供便利。

二、欧盟国家职业教育公私合作伙伴关系的内涵与特殊性

建立公私合作伙伴关系被欧盟作为其技能战略的重要突破口，但事实上公私合作伙伴关系并非新生事物。目前，从国际上来看，欧盟国家乃至世界各国政府越来越多地转向让私营部门参与公共基础设施和服务的开发、融资和提供，其中就包括教育与培训服务的提供，而这一做法往往被冠名为公私合作伙伴关系。公私合作伙伴关系的倡导者认为，通过促进提供的多样性和可竞争性，可确保以“最佳”成本和风险分配进而获得更高质量的基础设施和服务。那么，究竟什么是公私合作伙伴关系，职业教育领域的公私合作伙伴关系又有何特殊性？

（一）公私合作伙伴关系的内涵界定

1.公私合作伙伴关系概念的发展演变。尽管公私合作伙伴关系一词相对较新，但这一概念并非新生事物。早在2000多年前，罗马帝国就与私营部门达成了类似公私合作伙伴关系的安排，由私营部门来建造和管理邮局网络，通过签订为期五年的协议，有些协议还包括维护网络沿线的相关公路。彼时，“特许权”是历史上较早出现，也是一种较主流存在的公私合作形式。“特许权”被视作一种法律文书，在“特许权”形式下，由私营部门独家经营、维护和开发基础设施（如公路、铁路）或提供具有普遍经济利益的服务。虽然以“特许权”为表征的这种公私合作做法在实践中已经存在了几千年，但公私合作伙伴关系一词却是在20世纪70年代创造并流行起来的。当时，新自由主义思想开始质疑以前占主导地位的凯恩斯主义范式以及国家在经济表现不佳时所扮演的角色，人们不再将经济表现不佳归咎于市场的失败或不足，而是指责政府的失败或低效。在这种背景下，公私合作伙伴关系经常被用作政府公共服务低效的替代方案，为了提高政府公共服务效率，将公共职责和服务通过政府与私营经济机构合作的方式来实现。最初，公私合作伙伴关系涉及城市建设项目及一些公共基础设施建设，随着时间的推移，这一概念逐步扩展到一些生态项目、教育领域及医疗领域。目前，公私合作伙伴关系已发展成为一个极其复杂的概念，甚至已演化为关于政府部门与私营经济机构之间合作的一个包罗万象的标签。正如研究者玛格丽特·卡伦（Margaret Callan）和罗宾·戴维斯（Robin Davies）所指出的：“‘公私合作伙伴关系’一词的含义过于广泛，令人困惑，这是一个问题。需要以某种方式对其含义进行细分，以便进行合理的讨论。”［4］

2.公私合作伙伴关系内涵的核心要素。从整体上来看，关于公私合作伙伴关系的内涵，不同时期、不同国家、不同机构与组织的相关界定不尽相同。因此，关于公私合作伙伴关系内涵界定的术语及涉及的特征呈现多样化、复杂化样态［5］。尽管各界定之间存在差异，但也从多个视角反映了公私合作伙伴关系所必须包含的核心要素。第一，从本质上来说，公私合作伙伴关系是一种政府（或政府拥有或运营的组织）与私营组织（或机构）之间的一种组织间合作关系。正如富勒（Forrer J）等所指出的：“公私伙伴关系是政府与私营部门组织之间的持续协议，其中私营组织参与传统上由公共部门提供的公共产品或服务的决策和生产，私营部门分担生产风险。”［6］第二，从合作的内容上来说，公私合作伙伴关系往往涉及组织间共享（或分享）权力、共同投资（或资源）、共同分担责任与风险。例如，肯尼斯·克纳汉（Kenneth Kernaghan）将公私合作伙伴关系界定为“为实现共同目标和（或）互惠互利而与他人分享权力、工作、支持和（或）信息的关系”［7］；刘易斯（Mervyn K Lewis）也认为，公私合作伙伴关系是双方或多方之间的一种关系，这种关系包括共同或兼容的目标，以及参与者之间公认的具体角色和责任的分配，可以是正式的或非正式的，契约性的或自愿的；其含义是合作投资资源，从而共同承担风险，分享权力，并为所有合作伙伴带来利益［8］；与此类似，英国政府官网的一篇题为《公私合作伙伴关系：面向非专业人士的基础介绍》中，提出公私合作伙伴关系是指“政府将开发和（或）运营某项基础设施的专有权转让给私人运营商或投资者，并在一定期限内满足特定条件”［9］。第三，从合作的目标上来说，公私合作伙伴关系往往涉及一些共同的目标、共同利益的达成或实现，当然，也涉及风险与责任的共同分担问题。例如，加拿大不列颠哥伦比亚省提出，政府与企业之间就提供资产和服务签订的具有法律约束力的合同，在各合作伙伴之间分配责任和商业风险［10］。第四，从合作的形式上来说，公私合作伙伴关系往往是政府与私营机构（或组织）间通过协议、合同、建立联盟、参与决策、实施计划或项目等方式。学者奥斯本（Stephen P Osborne）认为，公私伙伴关系包括合同安排、联盟、合作协议以及用于政策制定、计划支持和提供政府计划与服务的合作活动［11］。第五，从合作涉及的时间跨度来说，公私合作伙伴关系主要涉及长期的项目建设等。与提供基础设施的传统方法相比，公私合作伙伴关系的主要特点是将投资和提供服务捆绑在一个单一的长期合同中。特许公司将对资产进行管理和控制，通常以用户付费作为交换，用户付费是对投资和其他成本的补偿［12］。