社会学制度主义视角下欧盟国家微证书制度探析

［摘要］借助社会学制度主义分析框架进行分析发现，欧盟国家通过修订法律法规、加强监督管理、统筹资金使用等规制性要素为微证书制度提供了强有力的制度保障，通过进一步明确微证书功能以及划定基本用途等规范性要素为微证书创设了制度优势；通过凸显灵活性、展现高质量、体现认可度和彰显叠加性等文化—认知要素为微证书制度凝聚了区域性共识。由此，得出需要不断强化制度保障以提供稳定规则、彰显制度优势以创造正向效应、生成制度共识以激发强化内在动机等途径来完善微证书制度。

［关键词］微证书；欧盟国家；社会学制度主义；制度因素

［作者简介］修南（1994- ），男，吉林长春人，辽宁大学高等教育研究所，讲师，博士。（辽宁沈阳 110136）唐晓彤（1991- ），女，辽宁营口人，辽宁师范大学心理学院驻站博士后。（辽宁大连 116029）

［基金项目］本文系2024年辽宁省社会科学基金青年项目“促进高质量充分就业：劳动者基础技能的国际比较及职业教育转型研究”的阶段性研究成果。（项目编号：L24CSH002，项目主持人：修南）

［中图分类号］G719.3/.7 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-985（2024）23-0068-09

一、问题的提出

为实现充分就业及高质量就业，迫切需要依据经济形势和劳动力市场需求，改革教育与培训制度，将潜在劳动力转化为技能劳动力。我国当前的职业培训能力建设有待加强，适应发展需求、符合就业导向的终身职业技能培训制度仍有待完善［1］。与我国相比，欧盟正面临着更为严峻的就业问题，2023年以后的失业率依旧在6%左右，而西班牙、希腊等国的失业率甚至超过了10%［2］，就业形势极其紧张，劳动力“求职难”问题突出。欧盟居高不下的职位空缺率表明劳动力就业结构性错配现象明显，意味着企业“招工难”问题同样突出。对此，欧盟希望在劳动力的供给侧和需求侧建立更为灵活且有效的教育与培训制度——微证书。“微证书被视为一种‘具有目标适切性’的微认证体系，其应用不仅能满足劳动力市场需求、终身学习、提高劳动者现有技能并帮助他们获得新技能，还可用于承认先前学习认定以及扩大学习者学习机会等。”［3］

作为一项新的制度，欧盟于2020年成立高级微证书咨询小组，次年发布《关于欧洲终身学习和就业微证书方法建议的理事会提案》，进一步明确了微证书的含义、适用范围、标准要素、使用环境、发展前景、资金支持和指导原则等［4］。其后，欧洲职业培训发展中心（European Centre for the Development of Vocational Training，Cedefop）推出“劳动力市场教育和培训的微证书”项目，力求在传统学位之外，通过微证书为劳动力提供特定学习领域的机会，获得国家或相关部门的资格认证，积极响应劳动力市场的变化，以构建可持续性、公平和包容的欧洲。在欧盟的制度推进下，微证书同“伊拉斯谟+”项目结合，与“博洛尼亚进程”的关键目标对接，深度嵌入“开放教育护照”计划等，并在爱尔兰等国率先推广且取得了良好的成效。那么，微证书需要依托哪些制度因素才能得以构建，这是本文关注的核心问题。

二、基于社会学制度主义建立分析框架

社会学制度主义脱胎于新制度主义。豪尔（Peter A. Hall）和泰勒（Rosemary C. Taylor）依据分析社会与政治问题时采取视角的不同，将新制度主义划分为历史制度主义、理性选择制度主义和社会学制度主义三大流派［5］。社会学制度主义致力于打破唯制度的分析范式，而将文化也视作一种制度，利用“文化途径”来构建制度和个体行动之间的关系。在这里，“文化被界定为社会共享行为之意义的象征手段，或诠释其意义的共享框架。文化给个人的主观认知过程赋予共享的客观框架。”［6］伯格（Peter Berger）和卢克曼（Thomas Luckmann）进一步指出，由文化所形成的共享框架使社会成员既不质疑也不做出其他选择，而是依惯例而行，并与他人共享这一行为过程，此之谓社会秩序的制度化［7］。在此理解下，一个好的制度是指所有能够塑造制度行为的要素，综合在一起既能定义制度成员的行为，也能定义作为制度的总体行为［8］。斯科特（Richard Scott）将这些制度要素归结为规制性、规范性和文化—认知性要素，它们既为人们的社会生活提供了各种资源，又为人们提供了稳定性与意义，从而使人们可以开展各种活动［9］。基于上述讨论，第一，规制性要素通过提供稳定的规则系统，在正式或非正式的规则下，突出监督与惩罚的功能机制，达到调节行动者行为的目的；第二，规范性要素主要是针对社会生活的规定性、价值观和义务责任等来设定相应标准，强调适当性的逻辑并受道德的支配，即在特定社会情境中的个体如何在行事过程中施展适当的行为；第三，文化—认知要素则基于共同的意义框架，其合法性基础是可理解、能认可的文化支持，遵守惯例背后的基本逻辑，是关于世界的、内化于个体的系列符号表象。一般而言，制度能够有效落实，社会学制度主义认为是规制性要素、规范性要素和文化—认知要素共同作用的结果。

欧盟在推进一项制度落实时，通常会依据外部环境来渲染出不同以往的危机状态，意在突出社会的不确定性，从而增加内部各国家的紧迫感，迫使各国家直面危机，形成共同的意义框架。紧迫感能够促进“意义”生成，驱使行动者发现原有制度的漏洞，而当行动者极力解释规则和诠释问题时，新的制度就会在该行动中得到变迁，同时在扩散机制的作用下，促使整个欧盟采取统一的行动［10］。也就是说，欧盟作为一体化组织，其制度落实本身建立在超国家性之上，依附于社会的相互联系之中，其遵循的正是社会学制度主义的逻辑。经欧盟及各国家的共同作用，一个由规制性要素、规范性要素和文化—认知要素构成的微证书制度框架正在生成。从规制性要素看，欧盟及各国家利用法律法规、监督管理和统筹资金来制约和调节微证书制度；从规范性要素看，欧盟同各国家在逐步廓清微证书的边界，也在明晰微证书之于教育与培训的作用与价值，试图通过进一步明晰微证书的功能以及确立参考标准等，以此形成良好的规范；从文化—认知要素看，欧盟持续地强调微证书对于推动经济发展和维护社会稳定的重要作用，出于一致性的理解，各国家普遍认为微证书制度均具有灵活性、高质量、认可度和叠加性等特征。欧盟及各国家共同为落实微证书制度建构了可共享的意义框架，与此同时，欧盟范围内各国家的行动者依然可以在制度差异性上来凸显本国特色，确保微证书制度的形成。综上，以社会学制度主义理论为分析框架，深入分析制度的规制性要素、规范性要素和文化—认知要素在欧盟国家构建微证书制度的运作逻辑。

三、规制性要素为微证书提供了强有力的制度保障

社会学制度主义的规制性要素在欧盟国家落实微证书制度中承担着保护、监管和奖罚等强制性功能。欧盟及各国家通过规制性要素在责任性、明确性和授权性三个维度来彰显制度要素的合法性。责任性是指国家及其他行动者受到外界规则约束而必须履行的行为；明确性特指在规则允许范围内明确行动者要求、授权或禁止其发生某些行为；授权性即授予第三方组织实施、解释和应用规则的权利，以解决可能存在的争议并制定进一步的规则［11］。基于此，将从上述三个规制性要素来分析欧盟国家如何构建微证书制度。

（一）通过或即将修订法律法规来为微证书确立制度权威

欧盟认为微证书制度在解决教育与培训和劳动力市场之间的供需矛盾问题上效果良好，因而欧盟希望各国家在国家战略和政策计划中尽快落实，并在相关法律层面建立规范，为微证书制度确立制度权威。

在欧盟的观念引领下，西班牙和拉脱维亚政府修改了现有的法律，将微证书嵌入国家资格框架，赋予其同等地位，以此确保规制性要素具备强制的约束力。西班牙政府在2022年3月31日修订了《3/2022号资格和职业培训组织法》，明确微证书应是国家资格框架的重要组成部分，相关机构应制定新的能力标准目录和职业培训目录，承认劳动力个体在各种途径所获得的职业技能［12］。拉脱维亚政府于2022年9月15日修订《职业教育法》，认定微证书作为国家资格框架的组成部分，劳动力在完成教育与培训后应予以合格证明［13］。西班牙和拉脱维亚政府有意将微证书同现有制度融合，从而在法律层面扩充国家资格框架范围。可以说，微证书能够更好地适应劳动力市场变化以及为个人提供灵活的学习方式。

同时，还有一些国家在长期的教育与培训规划战略中论述了微证书的重要程度，从而为微证书修订相关法律创造了条件。斯洛伐克政府在《2021—2030年终身学习和指导战略》中强调计划通过设立较小的资格证书来增加资历体系的灵活性，同时为承认非正规教育、非正式学习创设立法条件［14］。爱沙尼亚政府在《2021—2035年教育发展计划》中提到希望借助短期培训（微证书）使劳动力能够在各级各类教育间形成技能，以顺利进入劳动力市场，而约束微证书的法律尚处在草案设计阶段［15］。总之，欧盟制度推进的特有逻辑正在促使各国家通过或即将修订法律法规来为微证书确立制度权威，彰显规制性要素的约束作用。

（二）通过监督管理运行情况来为微证书树立制度价值

欧盟委托Cedefop开展的调研显示，“诸多不同行业的利益相关者指出，传统资格并不是总能准确地验证及识别劳动力所具备的知识、技能与能力，且常与现下劳动力市场的需求相悖”［16］。欧盟大力推行微证书制度，意义就在于解决劳动力就业结构性错配问题。欧盟认为，微证书不是正式资格的替代，而是作为非正规教育、非正式学习与正规教育之间的纽带，其显现出来的制度价值，要求欧盟及各国家通过监督管理来加强运行。

欧盟及各成员国在政策文件和战略规划中，给予微证书以顶层的制度安排，监督管理与确认微证书运行的可行性。荷兰政府在欧盟委员会关于就“终身学习和就业能力的微证书”公开磋商中发布立场文件，指出荷兰政府有责任在高等教育、职业教育等正规教育之外监督管理微证书的落实情况，并建议欧盟以专门行动和特有举措将构建微证书制度的行为标准化，以供更多国家参考［17］。爱尔兰继续教育与培训机构（SOLAS）发布了《2020—2024年国家继续教育和培训战略》，将微证书认作促进终身学习的手段以及支持先前学习认可的途径。［18］相应地，爱尔兰政府需要对微证书进行监督管理以保证其质量，确保微证书得以良好地运行。

在微证书的实际运作层面，以法国、德国为代表的欧盟国家将其下放至基层，赋予相关机构管理监督权，促进微证书制度落地。法国政府虽然未明确微证书在国家资格框架中的地位，但允许成立国家职业培训与学徒制治理机构——法国技能署（France compétences），鼓励法国数字大学借助慕课平台开展微证书［19］。德国在第29届德国校长会议（German Rectors Conference）的提案《作为补充数字证书的微证书和数字徽章》中，建议大学发挥集聚效应和创新驱动效应，提供个性化、模块化的微证书［20］，由大学监督管理微证书，以在社会整体层面树立起微证书的制度价值。综上，欧盟及各国家微证书制度的顶层设计和实际运作上，均体现着监督管理所发挥出来的约束及调和作用，而这恰好是微证书树立制度价值的关键要素。

（三）通过推进统筹资金使用来为微证书建立制度环境

制度通过提供一些基本结构来创造秩序以减少交换中的不确定性，制度的产生与替代受效率的影响，且向着更加完善的制度转型。微证书作为解决就业问题而衍生出来的一项新制度，欧盟及各国家推进统筹资金使用的意义就在于降低其中的不确定性，满足经济社会发展以及个人发展的需求。欧盟及各国家采取直接拨款或是统筹经费来为微证书制度的落地建立制度环境。

欧盟及各国家的部分机构、组织以项目或计划的形式下拨资金，从而统筹资金使用，为微证书建立制度环境。爱尔兰政府是目前欧盟唯一一个完全将微证书嵌入国家资格框架的国家，在统筹资金使用上更为有序且有经验，能够为微证书制度落地提供持久的资金流，其合法性受到政府的保护。爱尔兰大学联合会与都柏林城市大学共同开展项目，预计在未来五年建设一个适用于全国大学的微证书系统，该项目得到爱尔兰人力资源计划1200万欧元经费的支持［21］。

除了国家出资以统筹微证书制度的资金外，欧盟国家还从企业或员工收缴部分社会保障金，由国家相关机构统筹资金使用，用来建立良好的微证书制度环境。西班牙政府要求所有的私营企业及员工每月向社会保障局支付专业培训费，该资金直接用于职业教育与培训系统，由国家就业培训基金会（Fundae）统筹这些资金的使用并提供多种资源和完整培训方案，从而满足不同类型企业发展的需求［22］。