职业教育混合所有制改革的动力层次及模式探析

[摘要]职业教育混合所有制改革是构建现代职业教育体系的重要领域之一。在混合所有制改革推进过程中，作为办学主体之一的企业却长期面临困境，包括事前校企双方利益诉求冲突、事中企业办学自主权缺失、事后企业投入成本和预期收益不对等。在此背景下，通过对办学主体进行成本—收益解构与成本—收益重塑，可以发现院校和企业参与职业教育混合所有制改革存在不同的动力层次和最稳定的合作状态，其分别表现为人才培养型与经费补给型、短期利益驱动型与长期技术驱动型，以及由此两两合作产生的模式状态。为达到产教深度融合的最稳定状态，应构建并完善覆盖办学全过程的利益保障机制，包括严格的进入机制、有序退出机制和基于产权结构的多元主体协同治理运行机制。

[关键词]混合所有制;企业;职业院校;交易费用;收益

[作者简介]王宁（1992- ），女，河北保定人，中国民航大学马克思主义学院，硕士;王勇（1971- ），男，天津人，中国民航大学马克思主义学院，教授，博士后。（天津  300300）

[基金项目]本文系2020年中央高校基本科研业务项目“交易费用视角下职业教育混合所有制改革的动力及模式研究”的阶段性研究成果。（项目编号：3122020012）

[中图分类号]G710    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2022）15-0039-08

人才是引领国家发展的第一资源，高水平技能人才对一个国家的发展至关重要，而技能型人才的培养有赖于完备的现代职业教育体系。就我国的现代职业教育体系构建而言，2014年国务院发布的《关于加快发展现代职业教育的决定》中明确提出“引导支持社会力量兴办职业教育，创新职业教育办学模式，探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”，“混合所有制”“股份制”开始走入职业教育的视野并在学界引发热议;2019年国务院出台的《国家职业教育改革实施方案》中再次明确提出要“支持和规范社会力量兴办职业教育培训，鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校和各类职业培训机构”，指明了未来我国职业教育的发展方向。细读前后两份政策文件中对于同一问题的表述可以发现，从“引导支持”到“支持和规范”，从“探索发展”到“鼓励发展”，职业教育混合所有制改革已成为构建现代职业教育体系的必然选择和应有之义。

2021年4月，习近平总书记对职业教育工作作出重要指示，强调要“深化产教融合、校企合作，深入推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革”。但就目前来看，职业教育混合所有制改革的推进范围还不够广泛，效果还不够明显，实践中遇到的很多问题还亟须处理和解决。职业院校和企业是职业教育混合所有制改革的主体，本文试图解构混合所有制改革双主体的参与困境，厘清校企双方参与职业教育混合所有制改革的动力层次和优化模式，探寻混合所有制形式下的校企双方利益保障机制，以期为我国职业教育混合所有制改革的纵深推进提供理论依据。

一、当前职业教育混合所有制改革的困境分析

“混合所有制”本义是经济学领域中常见的一种企业制度，是指不同性质的资本联合、融合或参股而形成的经济成分，一般采取股份制、经济联合体等资本组织方式，即各方以出资的形式获取股东权利，并根据出资多少衡量实际参与企业市场运作或资产配置的权力大小。而教育本身“准公共产品”的属性使其兼具公益性和私利性，从而决定了职业教育的发展不可能通过完全的政府组织或市场配置实现有效供给，混合所有制办学模式的提出就为职业教育领域破除教育公益性和企业趋利性之间的根本矛盾提供了新思路。基于此，不少专家学者都将混合所有制办学视为职业教育改革发展的重要突破口，如王振洪曾认为“职业教育混合所有制办学是高职教育建立市场机制和企业参与制度的有效途径”①。

当前职业教育混合所有制改革主要针对公办职业院校。具体来说，是在职业院校中引入相关行业企业作为办学主体之一，同政府一样，企业成为职业院校的投资主体和利益主体，享有相应的学校治理权。从理论上说，相比之前简单契约模式下的校企合作，这种混合所有制改革将更大程度上激发职业院校的办学活力并提高企业参与的积极性。然而事实上经过几年的发展，我国职业教育混合所有制改革目前还处于试点探索阶段，改革参与主体的规模和范围有限，模式主要分为“小混合”“大混合”“大混套小混”几类。其中，“小混合”主要是指学校内部二级办学机构或具体项目层面的混合，包括以实质性产权合作或资金投入为前提的二级学院、专业、实训基地、研发中心等载体中的混合，如山东畜牧兽医职业学院生产性实训基地运行的“山牧模式”;“大混合”类型作为之后改革的主要发展类型和趋势，是由“国有资本联合另外一种或几种资本共同出资举办职业院校，在院校法人层面实现的混合”②，如海南职业技术学院的“海职模式”;而“大混套小混”类型实践了院校整体、二级学院或公共实训基地两种混合所有制形式的全方位、多层次探索局面，如山东海事职业学院的“山海模式”。

除少数试点单位创新效能明显外，大范围下的职业教育混合所有制改革依然进程缓慢，多数停留在“小混合”探索层面，尤其作为主体之一的企业参与积极性“遇冷”，参与动力不足，已参与企业的参与程度和参与规范度也远远不够。本文通过前期走访调研和文献梳理，立足企业全过程参与的视角将其主要原因概括为以下三个方面。

（一）事前——校企双方的利益诉求冲突

借鉴德国“双元制”职业教育发展的“教育企业”制度，我国职业教育混合所有制改革的目的是要打造院校和行业企业双主体参与的职业教育共同体。原本仅由政府出资设立的职业院校作为国民教育的一部分，本身承担着培养技术技能人才的社会公益性责任，其作为公益性事业单位在发展过程中广受学生群体和家长群体等社会大众的关注，往往乐于响应政策号召寻求企业合作以提升自己的办学实力，关注点一般在实现社会效益上。而企业作为趋利性的社会经济组织是以营利为目的而进行生产经营活动，尽管不排除有承担社会责任的非主动性驱动因素，但获取经济利益仍然是其一切决策行为的根本考量点。职业教育混合所有制办学将“育人”与“营利”这两种不同性质的组织纳入一个共同体，其管理体制、价值理念、分配方式、治理模式等各个方面都必然会出现利益诉求背离的矛盾，这在一定程度上造成了校企合作办学推进困难。

（二）事中——企业的办学自主权缺失

职业教育领域的“混合”重点需要从产权上做出改变。美国经济学家德姆塞茨从产权功能和作用出发，将产权定义为“使自己或他人收益或受损的权利”③，认为产权是一个能够形成交易行为合理预期的社会工具;国内学者王建民将“产权”界定为“由于物质性或非物质性、有形或无形资产的存在和使用所引起的交易主体相互认可或强制实施的行为关系”④。这都表明产权直接与办学主体的治理权、管理权和决策权相挂钩，并且实质上都是将产权的划分和界定作为交易行为的关键环节。长久以来，地方政府出资是职业教育办学最主要的资金来源，因而国有资本在职业院校的各项产权上享有绝对的控制权和主导权。政府教育行政部门和由其出资成立的职业院校分别是职业教育的管理者和执行者，“贯彻执行中央及地方政府各项政策指令，是学校的重要工作和基本职责”⑤。职业教育混合所有制办学的开展将企业等社会资本引进来，但由于资本占比不及国有资本，加之政府在院校设立及发展过程中的固有基础以及产权本身具有的交叉性和不完全性，企业作为社会力量在隶属行政体系的院校产权划分上没有优势，处于从属地位，因而在资源配置、方案建设等各项事务上决策话语权不够、自主权缺失，企业等社会力量参与职业教育混合所有制办学的活力无法完全释放出来，这极大地影响了企业参与职业教育混合所有制改革的积极性。

（三）事后——企业投入成本和预期收益不对等

如上所述，企业是存在于市场的逐利社会组织，根据经济人假设，任何交易活动下，企业始终以获得最大利益为活动出发点。企业参与职业教育混合所有制改革的行为本质上是一种深层次的校企合作行为，而校企合作行为作为一种双向交易选择必然伴随着风险，主要表现为成本和收益的不确定性。这种不确定性风险具有客观性和普遍性特征，在交易活动中是广泛存在的并且无法完全避免，能做的仅是尽量减少风险，风险产生在企业参与职业教育混合所有制改革的全过程。企业与职业院校原本的价值诉求不同，尽管事前企业在是否选择进入时通过合作契约进行了规范，但在实际办学过程中由于相关配套法律法规缺位且涉及方面众多（如学生人才的培养计划、资源或红利的分配方案等），企业无法获得充足的自主权以充分释放活力，这就进一步导致其在参与职业教育混合所有制改革的交易过程中会出现短期投入成本过高而又无法获得足够长期收益的状况。

可以说，企业在职业教育混合所有制改革的事前和事中面临的种种风险因素是导致企业在事后无法获得充足利益的直接原因，这种事后结果反过来又会进一步加剧企业和院校之间的利益诉求矛盾，三个阶段的困境互为因果，陷入一种被动的非良性循环中（见图1）。其中，企业投入成本和实际收益不对等是阻碍企业参与职业教育混合所有制改革的最主要障碍。因此，为破解当前职业教育混合所有制改革领域院校与企业“一头热，一头冷”，对国内急缺的高技能人才培养实质性效果不明显的困境，在明确主要制约发展因素的基础上，通过全面解构参与主体的成本和收益，厘清校企双方参与的动力层次结构显得尤为重要。

二、成本—利益解构：职业教育混合所有制改革的动力层次

不同所有制的资本进入职业教育领域是相较于之前更开放、更具包容力的产权制度安排。落实到实践中，职业教育混合所有制改革的推行是一个需要双方主体合作的过程，在当前国家政策的推动下，校企双方从各自需求考虑，参与职业教育混合所有制改革，其动机以及参与过程中可能产生的成本情况具体如下。

（一）职业院校进行混合所有制改革的动因

长久以来，我国的职业教育作为一种准公共产品，办学经费主要来自政府拨款。由于当前财政支持体系及其监管体系不健全，部分职业院校可能面临着经费投入不足、办学开展困难的情况，尤其是财政经费逐级下拨、到位流程复杂的偏远地区或中小城市的职业院校，更有可能面临资金短板，这部分职业院校开展混合所有制办学、吸纳社会资本的原始动机就是为了节约办学成本、优化实践教学条件、解决院校办学经费困境。此外，根据马斯洛需求层次理论可知，当人类最基本的生存需求得以解决后，随之就会产生安全及自我实现等精神需求;同理，承担育人功能的职业院校亦是如此。对于不缺少运行经费的公办职业院校来说，办学活力低下是当前普遍存在的一个现状，这是因为公办学校运行的产权基础是单一的国有制，政府是公办学校唯一的投资主体和利益主体，职业院校的自主权有限，办学活力不足就成了普遍现象。⑥为了提高职业院校的办学活力，在学校产权上吸纳其他形式的所有权就显得尤为重要，以此使得职业院校的投资主体趋于多元化，从而造就不同利益主体相互制约的混合所有制。此外，随着近几年本科教育招生规模不断扩大，加之社会对职业教育的固有偏见，部分职业院校招生难、生源不足成为新的发展难题。为吸纳生源，职业院校迫切需要通过引入社会力量来丰富自己的教育产品供给，从而提高办学实力。

对于职业院校来说，尽管在前期对企业的信息寻求、合作谈判、经营管理等也会投入一定成本，但从混合所有制办学的本质来说，职业院校是作为被投资主体来吸引多种形式的社会资本进入，比如资金、技术等。同时，在当前政策的支持引导下，职业院校开展混合所有制办学，有政府为其提供兜底保障。从一般意义上说，职业院校会乐于并积极配合混合所有制办学的改革，因此其成本投入在此不作过多考虑。

（二）企业参与混合所有制改革的动因

企业作为营利性组织，参与职业教育混合所有制办学的根本出发点是利益考量。从利益获取的期限来看，参与职业院校混合所有制办学的企业可以分为两类：一类是以获得短期可见经济利益为目标的企业，如参与学生学费分成、按股分红、快速获得低技能劳动力等，现有的一些小混合模式主要表现为共建二级学院，企业在学院上占一定股份，这类企业往往将此作为一种单纯产业投资，精力投入程度和实际参与学生培养程度并不高。另一类则是从长远出发，为争取更多的政策资源，同时获得符合自身发展需求的高技能人力资本储备和科技研发成果的企业。关于人力资本获得的内在机理，已有学者注意到职业院校可以“作为企业定向培养人才的载体，既可以提升未来将要聘用的人才（在校学生）的适用性，又能降低员工培训成本，同时还可以将企业生产研发与院校科研服务功能相对接，整合校企资源”⑦，以带来更多的隐形经济价值。混合所有制办学模式不同于以往的浅层次校企合作，企业被纳入到职业院校办学主体的范围，同政府一样成为学校的投资主体和利益主体，随之获得了相应比例的学校资产所有权和经营分配权。这类企业在参与职业院校混合所有制办学过程中，为获得满意的符合自身发展需求的高技能劳动力，往往非常希望参与到学生的具体培养工作中，以使学生实训和企业生产相对接，并且在实际的学生培养方案制订、培训计划实施工作中较之以前也有了更多的话语权和主动权，有利于促进产学研深度融合。